Origine del problema delle occupazioni illegittime

1. Premessa


L’irrequietezza della disciplina delle illegittime occupazioni poste in essere dalla p.a., che sono oggetto da molti decenni di interminabili contrasti sia in dottrina che in giurisprudenza, è dovuta in larga parte alle profonde differenze che separano l’occupazione illegittima di diritto comune e quella posta in essere dal soggetto pubblico [1].

Tali differenze affondano le radici nello stesso concetto di pubblica amministrazione, il cui scopo istituzionale di curare il pubblico interesse ne permea tutta l’azione, dall’attività provvedimentale rispettosissima della legalità alle forme più scorrette di impossessamento del bene altrui.

Se è così, però, l’interprete non p... _OMISSIS_ ...serenamente alle occupazioni illegittime poste in essere dalla p.a. quelle stesse regole che utilizza in ipotesi di occupante privato e ciò per la semplice ragione che la p.a. non si presta ad essere qualificata come occupante tout court.

Di queste differenze tra occupante pubblico e privato, però, il legislatore si è disinteressato per lunghissimo tempo [2], regolamentando le conseguenze dell’illegittimità delle occupazioni - oltre che in modo tutt’altro che risolutivo - con disarmante ritardo [3].

A fronte dell’inerzia legislativa, del compito di differenziare i due occupanti si è fatta subito carico la giurisprudenza, la quale - prescindendo in prima approssimazione dalle diverse posizioni assunte dal giudice ordinario e da... _OMISSIS_ ...trativo [4] - non ha potuto che prendere le mosse dal diritto comune.

Poiché le peculiarità dell’occupante pubblico, quindi, sono storicamente emerse dal confronto con l’occupante privato, non sembra fuori luogo ricostruire anzitutto la disciplina dettata dal codice civile per l’eventualità che un soggetto costruisca su suolo altrui, occupandolo illegittimamente.



2. Occupazioni illegittime nel diritto comune


Ai sensi dell’art. 934 c.c., il proprietario del suolo acquista a titolo originario la proprietà di tutto ciò che vi viene costruito [5], anche a prescindere da un espressa volontà in tal senso [6]. La norma, che esprime l’antichissimo [7] principio dell’accessione... _OMISSIS_ ...nte salva - oltre alla diversa disciplina risultante dal titolo o dalla legge - le quattro disposizioni seguenti.

Tra esse viene principalmente in rilievo, ai nostri fini, l’art. 936 c.c., che si occupa dell’eventualità che un soggetto costruisca su suolo altrui con materiali propri. In linea di massima, il proprietario del suolo può scegliere in tal caso se trattenere le opere o obbligare il costruttore a rimuoverle [8]; tuttavia, se il proprietario sapeva della costruzione e non vi ha fatto opposizione [9], o se il costruttore era in buona fede [10], o se il proprietario è rimasto inerte per sei mesi [11], la rimozione non è più possibile, per cui il proprietario acquisterà la proprietà delle opere e dovrà corrispondere al costruttore una giusta... _OMISSIS_ ...F|
Se violenta o clandestina, poi, l’occupazione del suolo altrui, legittima altresì lo spossessato a chiedere entro un anno la reintegrazione del possesso [12]. Decorso l’anno, la tutela possessoria - caratterizzata da particolare celerità - non è più possibile, ma non per questo lo spossessato rimane privo di tutela.

Fino a che l’occupante non abbia usucapito il bene [13], infatti, lo spossessato rimane proprietario ed in quanto tale può rivendicare la proprietà del bene [14]. In aggiunta, egli può chiedere che gli sia risarcito il danno subito a causa dell’illegittima occupazione. Ed invero, l’occupazione sine titulo integra senz’altro quel fatto illecito al quale l’art. 2043 [15] c.c. accorda tutela... _OMISSIS_ ...come ritenuto da pacifica giurisprudenza civile [16]. In questo modo, dunque, il proprietario potrà ottenere tutela - reale e risarcitoria - anche dopo il decorso del termine annuale [17].

A rigore, le voci di danno sofferte dal proprietario a causa di un’occupazione di questo tipo sarebbero teoricamente due. Da un lato, infatti, egli per un certo periodo non ha potuto utilizzare il bene di sua proprietà: da ciò gli deriva senz’altro un danno risarcibile, che la giurisprudenza civile ritiene peraltro in re ipsa [18].

D’altro lato, però, nel nostro caso abbiamo ipotizzato che l’occupante abbia anche trasformato il bene. Orbene, si è detto che le opere edificate sul suolo occupato abusivamente confluiscono nel patrimonio d... _OMISSIS_ ..., ma quid iuris se questi vuole il bene nelle condizioni in cui era prima?

A ben vedere, le spese che il proprietario dovrà sopportare per riportare l’opera allo stato in cui era costituirebbero un danno addebitabile all’occupante, che sarebbe tenuto a risarcirlo anche per questo.

Procedendo su tale strada, si dovrebbe osservare che il codice civile, dopo aver previsto e disciplinato il risarcimento in termini monetari - c.d. “per equivalente” - ammette anche il risarcimento “in forma specifica” [19], subordinandolo a tre condizioni: va richiesto dal danneggiato, deve essere in tutto o in parte possibile e non deve essere eccessivamente oneroso per il debitore [20].

In teoria, dunque, il propr... _OMISSIS_ ...e chiedere che l’occupante, anziché versargli l’equivalente in denaro del danno subito per l’occupazione sine titulo, sia condannato direttamente a rimettere in pristino l’area occupata, a proprie spese.

Sennonché, si è già detto che il codice civile subordina la domanda di rimozione al breve termine di sei mesi dalla notizia dell’incorporazione. Successivamente l’opera confluisce nel patrimonio del proprietario del suolo, il quale non solo non ha più diritto ad essere risarcito, ma è addirittura tenuto ad indennizzare colui che vi ha abusivamente costruito [21].

Ciò finisce dunque per limitare l’azione risarcitoria del proprietario, che potrà ottenere soddisfazione per il periodo in cui non ha potuto u... _OMISSIS_ ...ne, ma non potrà più chiedere la rimozione delle opere dopo il decorso del termine fissato dal codice civile [22].

Per meglio intendere il descritto quadro di tutele, dunque, si ipotizzi che Tizio costruisca una casa sul fondo di Caio senza il permesso di quest’ultimo. Caio potrà anzitutto reagire evocando Tizio in giudizio possessorio: il giudice condannerà Tizio a rilasciare il bene di cui Caio era possessore, dopo averlo però rimesso in pristino, cioè dopo averlo ricondotto allo stato in cui si trovava prima dell’illegittima occupazione.

In aggiunta, Caio potrebbe chiedere il risarcimento dei danni che Tizio gli ha provocato, a cominciare dal fatto di non aver potuto disporre del bene per un certo periodo. In alternativa - ad ese... _OMISSIS_ ...o decorsi i termini dell’azione possessoria - Caio potrebbe agire contro Tizio e rivendicare la proprietà dell’area, almeno fintanto che questa non sia stata usucapita.

Anche la rivendica può essere cumulata con l’azione risarcitoria, la quale teoricamente potrebbe essere chiesta pure in forma specifica. Nel caso di specie, però, la domanda d...


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