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SCIA e DIA

La sottoposizione a s.c.i.a. degli interventi di realizzazione di manufatti pertinenziali si ricava dal combinato disposto dell’art. 3, co. 1, lett. e.6), T.U. e dell’art. 22, co. 1, T.U., oltre che dall’art. 5, co. 2, del d.l. n. 70/2011, che prevede che assentibili con s.c.i.a. quelle opere che in passato potevano essere eseguite con d.i.a. «semplice».

Prima dell’entrata in vigore di tali norme la realizzazione di pertinenze era possibile, sia pure a certe condizioni, con autorizzazione edilizia, ai sensi dell’art. 7, co. 2, lett. a), del d.l. n. 9/1982, che poteva formarsi anche per silentium qualora il sindaco non avesse espressamente emanato un provvedimento di diniego entro sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza.

L’art. 3, co. 1, lett. e.6), T.U. prevede che siano «comunque da considerarsi» interventi di nuova costruzione «gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale».

Dall’art. 22, co. 1, T.U. – che, in virtù dell’art. 5, co. 2, del d.l. n. 70/2011 e delle modifiche apportate al testo della norma dall’art. 17, co. 1, lett. m) del d.l. n. 133/2014, sottopone a s.c.i.a. tutti gli interventi per cui non sia previsto il permesso di costruire o che non siano considerati attività edilizia libera – si evince che gli interventi pertinenziali che non hanno le caratteristiche sopra citate non richiedono il permesso di costruire e possono essere realizzati tramite s.c.i.a..

Scendendo nei dettagli, tre sono i presupposti: a) la natura pertinenziale del manufatto; b) l’opera deve avere una volumetria inferiore o uguale al 20% del volume dell’edificio principale a cui accede; c) lo strumento urbanistico non deve qualificare l’intervento come «nuova costruzione».

Lasciando per il momento da parte il primo presupposto, che è il più problematico e richiede una disamina a parte, si può notare come nel sistema del T.U. vi siano due rilevanti novità rispetto al regime del d.l. n. 9/1982, ossia la previsione di una soglia volumetrica e lo spazio riservato agli enti territoriali.

La prima, che non pone grossi problemi interpretativi, ha probabilmente lo scopo di eliminare le incertezze giurisprudenziali sulle dimensioni della pertinenza urbanistica, in quanto, in passato, astrattamente, poteva considerarsi tale anche un manufatto di rilevanti dimensioni; si è affermato, peraltro, che questo limite oggettivo funge da parametro di riferimento anche per le fattispecie anteriori ... _OMISSIS_ ...l T.U., poiché quest’ultimo avrebbe positivizzato dei principi giurisprudenziali che da tempo si erano formati.

Ben più problematico è invece il potere assegnato ai comuni di interferire nella nozione di pertinenza urbanistica, che va letto alla luce del processo di progressiva valorizzazione delle autonomie locali e del principio di sussidiarietà.

L’attribuzione di una potestà simile, tuttavia, rischia di creare notevoli problemi sul piano penalistico: nel momento in cui lo strumento urbanistico dovesse qualificare un intervento pertinenziale come «nuova costruzione», questo sarebbe, infatti, sottoposto a permesso di costruire (o «super d.i.a.»), e la sua realizzazione in assenza o in difformità dal titolo edilizio assumerebbe rilievo penale ai sensi dell’art. 44 T.U.. Il rischio quindi è che lo stesso intervento, magari anche a pochi chilometri di distanza, sia sottoposto ad un regime sanzionatorio differenziato non solo amministrativo (il che potrebbe anche essere tollerato), ma anche penale: manca, infatti, nell’art. 3, co. 1, lett. e.6), T.U. quella clausola di salvezza dell’art. 44 T.U. contenuta nelle norme che consentono alle Regioni di spostare il confine tra permesso di costruire e s.c.i.a., di cui si è dato conto all’inizio del paragrafo 2.

Non si può quindi che concordare con l’opinione di chi ha dubitato della costituzionalità della norma per violazione del principio di riserva assoluta di legge in materia penale (art. 25 Cost.) e della competenza legislativa esclusiva statale in tema di «ordinamento penale», di cui all’art. 117, co. 2, lett. l), Cost..

Quanto ai limiti del potere comunale, ferma restando l’impossibilità di qualificare come pertinenza i manufatti che superino il 20% dell’edificio principale, il legislatore fa riferimento alla zonizzazione, sottendendo così la necessità che sia effettuato un giudizio di compatibilità tra l’opera e la destinazione di zona, e al pregio ambientale e paesaggistico, ossia alla capacità dell’intervento nonostante le dimensioni ridotte di incidere sul territorio, sia esso sottoposto o meno a vincoli paesaggistici.

Sembra inoltre ragionevole l’opinione di chi ha ritenuto che l’art. 3, co. 1, lett. e.6), T.U. imponga un onere motivazionale particolarmente puntuale in ordine all’esclusione della pertinenzialità di manufatti con volumetria inferiore al 20% dell’edificio principale a cui accedono, in ragione dell’incidenza sulla fattispecie penale e sulle posizioni giuridiche soggettive dei privati titolari dei terreni interessati, nei confronti dei quali lo strumento urbanistico generale finisce con l’assumere un contenuto quasi provvediment... _OMISSIS_ ...olumetrico e l’assenza di diverse previsioni dello strumento urbanistico non sono tuttavia sufficienti, in quanto occorre chiedersi se effettivamente il manufatto possa essere ritenuto pertinenza, alla luce dei connotati peculiari elaborati dalla giurisprudenza, la cui sussistenza dovrà essere attentamente vagliata caso per caso.

È affermazione costante, in giurisprudenza, che la nozione di «pertinenza urbanistica» non coincida con quella «civilistica» (art. 817 c.c.) e sia più ristretta, comprendendo soltanto quelle opere preordinate ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale, funzionalmente e oggettivamente inserite al servizio dello stesso, sfornite di autonomo valore di mercato e dotate di volume minimo, tale da non consentire una loro destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell’immobile a cui accedono.

Pertanto, i requisiti sono individuati nei seguenti: a) un nesso oggettivo strumentale e funzionale con la cosa principale; b) che non sia consentita, per natura e struttura, una pluralità di destinazioni; c) un carattere durevole; d) la non utilizzabilità economica in modo diverso; e) una ridotta dimensione, tenuto conto anche della consistenza del bene principale; f) un’individualità fisica e strutturale propria; g) l’accessione ad un edificio preesistente edificato legittimamente; h) l’assenza di un autonomo valore di mercato.

È stato precisato inoltre che, a differenza di quanto ricavabile dal contesto del d.l. n. 9/1982, con l’entrata in vigore del T.U., l’edificio non deve più avere necessariamente una destinazione residenziale, pertanto potrà parlarsi di «pertinenza» anche con riferimento ad un fabbricato avente destinazione industriale, commerciale, artigianale, ecc..

Da tale impostazione restrittiva deriva una casistica assai ampia di opere rispetto alle quali è stata negata la natura pertinenziale: un intero piano adibito a centro fitness, in quanto esso potrebbe essere oggetto di utilizzo autonomo e separato e avere anche autonomo valore di mercato; l’invaso irriguo a servizio di un vivaio, in quanto il concetto di pertinenza non è configurabile in relazione ad un fondo agricolo ma richiede pur sempre un collegamento con un edificio anche se non necessariamente residenziale; il laboratorio artigianale avente destinazione d’uso diversa e indipendente rispetto a quella dell’edificio principale abitativo; il capannone adibito a deposito di legname di un’azienda; l’ampliamento di un fabbricato preesistente in quanto privo di autonomia strutturale rispetto all’edificio medesimo, di cui costituisce una mera estensione; la cella frigorifera destinata ad attività commerciale a fianco di una casa di abitazione; il basamento di... _OMISSIS_ ...cata una cella frigorifera e le tettoie a protezione della stessa; il muro di sostegno di un edificio, che ha una funzione autonoma (appunto «di sostegno») rispetto al fabbricato; la stalla per il ricovero degli animali; il porticato, a meno che non sia di modeste dimensioni e non risulti funzionalmente collegato all’edificio principale, rappresentandone una propagazione e protezione; l’impianto di autolavaggio annesso ad un distributore di carburante; il manufatto adibito a luogo di verniciatura di autovetture rispetto ad un adiacente laboratorio di carrozzeria; il gazebo in acciaio sorretto da pilastri stabilmente ancorati al suolo e destinato a riparo per autovetture parcheggiate in funzione della messa a punto, controllo e manutenzione delle autovetture gestite nell’attività di autosalone; il gazebo privo di qualsiasi parte di chiusura tra quattro pali di legno che sostengono una struttura cerata a sua volta sostenuta ... _OMISSIS_ ...