La potestà legislativa regionale in tema di interventi sottoposti a s.c.i.a., d.i.a. e permesso di costruire

Prima di analizzare il sistema degli interventi edilizi e dei titoli abilitativi disegnato dal T.U. è necessario ricordare che ai sensi dell’art. 10, co. 3, T.U. le Regioni possono individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti a permesso di costruire e che l’art. 22, co. 4, T.U. prevede che le Regioni a statuto ordinario possano ampliare o ridurre l’ambito di applicazione della d.i.a..

Tale potere tuttavia non ha riflessi sul piano del diritto penale, come si può ricavare dalla lettura del secondo periodo degli artt. 10, co. 3, e 22, co. 4 T.U.. Ciò significa che: a) se un intervento sottoposto a d.i.a. o a s.c.i.a. dalle norme statali è assentibile i... _OMISSIS_ ...ge regionale solo con permesso di costruire, lo svolgimento dell’opera in assenza o in difformità da quest’ultimo è penalmente irrilevante; b) l’assoggettamento a d.i.a. da parte di norme regionali di interventi sottoposti a permesso di costruire dalla legge statale non comporta l’inapplicabilità delle sanzioni penali.

Questo si giustifica in ragione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia penale, di cui all’art. 117, co. 2, lett. l), Cost., e della giurisprudenza costituzionale, che, in passato, ha più volte sottolineato l’impossibilità per la legge regionale di incidere sul sistema penale, in ragione della necessità di assicurare una uniforme repressione dei reati sull’intero territorio nazionale e... _OMISSIS_ ...di uguaglianza, che porta ad escludere che un diritto fondamentale come quello alla libertà personale possa essere oggetto di diversa fruizione nelle diverse Regioni. La legge regionale quindi non solo non può disciplinare autonomi titoli di reato, ma nemmeno può prevedere come applicabile una pena comminata in legge dello Stato a presidio del proprio apparato precettivo, né influire «in negativo» sulla legislazione penale, prevedendo casi di inapplicabilità delle sanzioni penali o modificarne l’ambito di applicazione.

In taluni casi, tuttavia, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che la legislazione regionale può concorrere comunque a precisare, secundum legem, i presupposti di applicazione delle norme penali statali, e ciò in pa... _OMISSIS_ ...o queste ultime subordinino effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi o legislativi regionali (c.d. «norme penali in bianco»).

In questo caso, infatti, la normativa regionale svolge funzioni del tutto analoghe a quelle che sono in grado di svolgere i regolamenti e le altre fonti secondarie statali nelle ipotesi in cui la fattispecie incriminatrice rinvia a queste ultime per l’esatta delimitazione delle condotte punibili o meno; un esempio si rinviene nell’art. 44, co. 1, lett. a), T.U., che, con la tecnica della c.d. «norma penale in bianco» sanziona l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dagli artt. 27 e ss. T.U., nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti u... _OMISSIS_ ...l permesso di costruire.

Quanto ai poteri delle Regioni in materia di titoli abilitativi, occorre tracciare una prima distinzione tra Regioni a statuto speciale e province autonome, da una parte, e Regioni a statuto ordinario dall’altra.

Iniziando da queste ultime il dato di partenza è quello per cui l’edilizia rientra nella materia «governo del territorio», che comprende l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio.

Ciò comporta che mentre lo Stato determina le norme di principio, alle Regioni a statuto ordinario è rimessa, nel rispetto di questi, l’individuazione della normativa di de... _OMISSIS_ ...restando la necessità di rispettare anche quanto previsto dalla Costituzione, dall’ordinamento comunitario e internazionale nonché le norme dettate dallo Stato nell’esercizio della sua potestà legislativa esclusiva, con cui la legislazione regionale non può interferire.

Il T.U. si caratterizza per dettare una normativa che non è di principio, come accade nelle ipotesi in cui lo Stato emana delle apposite «leggi quadro», e pertanto è necessario individuare in via interpretativa quelli che sono i principi a cui le Regioni a statuto ordinario dovranno attenersi nel fissare quali interventi siano sottoposti a d.i.a. e quali a permesso di costruire, ai sensi dell’art. 1, co. 3, della legge n. 131/2003.

A tal proposito o... _OMISSIS_ ...e che, secondo la giurisprudenza costituzionale le norme di principio sono quelle che, sul piano sostanziale, rappresentano l’espressione di scelte politico-legislative fondamentali o comunque di criteri o modalità generali che costituiscano un punto di riferimento per il legislatore regionale ogni qualvolta intenda intervenire in una specifica materia. Esse inoltre, sul piano formale, devono possedere un elevato livello di astrattezza tale da poter essere invocate per l’adozione di un indefinito numero di atti legislativi che a loro volta vanno a configurarsi come fattispecie astratte.

Un primo principio generale esplicitato dalla Corte costituzionale è quello per cui ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo abilitativo e ... _OMISSIS_ ...ne tra necessità o meno di titolo abilitativo è data dal duplice elemento della precarietà oggettiva dell’intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e della precarietà funzionale, in quanto caratterizzata dalla temporaneità dello stesso.

Da ciò si è ricavato che il legislatore statale non può imporre alle Regioni di considerare come attività edilizia libera interventi che non presentano tale carattere, ma ad avviso di chi scrive è possibile anche desumere che il legislatore regionale non può sottoporre a titolo edilizio ciò che in realtà non trasforma in maniera permanente il territorio e, viceversa, che non può sottrarre a tale regime quelle attività che invece presentano questo connotato.

La giurisprudenza costituzional... _OMISSIS_ ...to che le norme in materia di d.i.a. perseguono il fine, che costituisce un principio dell’urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure. In quest’ottica si impone alle Regioni il principio della necessaria compresenza di titoli abilitativi preventivi ed espressi, come il permesso di costruire e taciti, come la d.i.a., che pertanto è una procedura che le Regioni non possono eliminare.

Quanto poi al criterio che le Regioni devono seguire per individuare gli interventi da sottoporre all’uno o all’altro titolo abilitativo, è lo stesso art. 10, co. 3, T.U. a risolvere il problema, facendo riferimento a... _OMISSIS_ ...ell’intervento edilizio sul territorio e sul carico urbanistico.

L’«incidenza sul territorio» si riferisce agli interventi che, per qualità e quantità, abbiano un impatto di una certa consistenza sull’assetto del territorio e siano irreversibili, mentre l’«incidenza sul carico urbanistico» è riferita a fattispecie in cui l’opera progettata determina la necessità d...


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