La potestà legislativa regionale in tema di interventi sottoposti a s.c.i.a., d.i.a. e permesso di costruire

Prima di analizzare il sistema degli interventi edilizi e dei titoli abilitativi disegnato dal T.U. è necessario ricordare che ai sensi dell’art. 10, co. 3, T.U. le Regioni possono individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti a permesso di costruire e che l’art. 22, co. 4, T.U. prevede che le Regioni a statuto ordinario possano ampliare o ridurre l’ambito di applicazione della d.i.a..

Tale potere tuttavia non ha riflessi sul piano del diritto penale, come si può ricavare dalla lettura del secondo periodo degli artt. 10, co. 3, e 22, co. 4 T.U.. Ciò significa che: a) se un intervento sottoposto a d.i.a. o a s.c.i.a. dalle norme statali è assentibile in base alla legge regionale solo con permesso di costruire, lo svolgimento dell’opera in assenza o in difformità da quest’ultimo è penalmente irrilevante; b) l’assoggettamento a d.i.... _OMISSIS_ ...norme regionali di interventi sottoposti a permesso di costruire dalla legge statale non comporta l’inapplicabilità delle sanzioni penali.

Questo si giustifica in ragione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia penale, di cui all’art. 117, co. 2, lett. l), Cost., e della giurisprudenza costituzionale, che, in passato, ha più volte sottolineato l’impossibilità per la legge regionale di incidere sul sistema penale, in ragione della necessità di assicurare una uniforme repressione dei reati sull’intero territorio nazionale e del principio di uguaglianza, che porta ad escludere che un diritto fondamentale come quello alla libertà personale possa essere oggetto di diversa fruizione nelle diverse Regioni. La legge regionale quindi non solo non può disciplinare autonomi titoli di reato, ma nemmeno può prevedere come applicabile una pena comminata in legge dello Stato a presidio del proprio apparato precettivo, né influir... _OMISSIS_ ...ativo» sulla legislazione penale, prevedendo casi di inapplicabilità delle sanzioni penali o modificarne l’ambito di applicazione.

In taluni casi, tuttavia, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che la legislazione regionale può concorrere comunque a precisare, secundum legem, i presupposti di applicazione delle norme penali statali, e ciò in particolare quando queste ultime subordinino effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi o legislativi regionali (c.d. «norme penali in bianco»).

In questo caso, infatti, la normativa regionale svolge funzioni del tutto analoghe a quelle che sono in grado di svolgere i regolamenti e le altre fonti secondarie statali nelle ipotesi in cui la fattispecie incriminatrice rinvia a queste ultime per l’esatta delimitazione delle condotte punibili o meno; un esempio si rinviene nell’art. 44, co. 1, lett. a), T.U., che, con la tecnica della c.d.... _OMISSIS_ ...enale in bianco» sanziona l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dagli artt. 27 e ss. T.U., nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire.

Quanto ai poteri delle Regioni in materia di titoli abilitativi, occorre tracciare una prima distinzione tra Regioni a statuto speciale e province autonome, da una parte, e Regioni a statuto ordinario dall’altra.

Iniziando da queste ultime il dato di partenza è quello per cui l’edilizia rientra nella materia «governo del territorio», che comprende l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio.

Ciò comporta che mentre lo Stato determina le norme di principio, alle Regioni a statuto ordinario è rimessa, nel rispetto di questi, l’individuazione della normativa di de... _OMISSIS_ ...restando la necessità di rispettare anche quanto previsto dalla Costituzione, dall’ordinamento comunitario e internazionale nonché le norme dettate dallo Stato nell’esercizio della sua potestà legislativa esclusiva, con cui la legislazione regionale non può interferire.

Il T.U. si caratterizza per dettare una normativa che non è di principio, come accade nelle ipotesi in cui lo Stato emana delle apposite «leggi quadro», e pertanto è necessario individuare in via interpretativa quelli che sono i principi a cui le Regioni a statuto ordinario dovranno attenersi nel fissare quali interventi siano sottoposti a d.i.a. e quali a permesso di costruire, ai sensi dell’art. 1, co. 3, della legge n. 131/2003.

A tal proposito occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza costituzionale le norme di principio sono quelle che, sul piano sostanziale, rappresentano l’espressione di scelte politico-legislative fondamenta... _OMISSIS_ ...i criteri o modalità generali che costituiscano un punto di riferimento per il legislatore regionale ogni qualvolta intenda intervenire in una specifica materia. Esse inoltre, sul piano formale, devono possedere un elevato livello di astrattezza tale da poter essere invocate per l’adozione di un indefinito numero di atti legislativi che a loro volta vanno a configurarsi come fattispecie astratte.

Un primo principio generale esplicitato dalla Corte costituzionale è quello per cui ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo abilitativo e che il discrimine tra necessità o meno di titolo abilitativo è data dal duplice elemento della precarietà oggettiva dell’intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e della precarietà funzionale, in quanto caratterizzata dalla temporaneità dello stesso.

Da ciò si è ricavato che il legislatore statale non può imporre alle Regioni di considerare come attività ed... _OMISSIS_ ...nterventi che non presentano tale carattere, ma ad avviso di chi scrive è possibile anche desumere che il legislatore regionale non può sottoporre a titolo edilizio ciò che in realtà non trasforma in maniera permanente il territorio e, viceversa, che non può sottrarre a tale regime quelle attività che invece presentano questo connotato.

La giurisprudenza costituzionale ha poi chiarito che le norme in materia di d.i.a. perseguono il fine, che costituisce un principio dell’urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure. In quest’ottica si impone alle Regioni il principio della necessaria compresenza di titoli abilitativi preventivi ed espressi, come il permesso di costruire e taciti, come la d.i.a., che pertanto è una procedura che le Regioni non possono eliminare.

Quanto poi al criterio che le Regi... _OMISSIS_ ...ire per individuare gli interventi da sottoporre all’uno o all’altro titolo abilitativo, è lo stesso art. 10, co. 3, T.U. a risolvere il problema, facendo riferimento all’incidenza dell’intervento edilizio sul territorio e sul carico urbanistico.

L’«incidenza sul territorio» si riferisce agli interventi che, per qualità e quantità, abbiano un impatto di una certa consistenza sull’assetto del territorio e siano irreversibili, mentre l’«incidenza sul carico urbanistico» è riferita a fattispecie in cui l’opera progettata determina la necessità di realizzare una maggiore dotazione di servizi.

Viene in rilievo ancora una volta, pertanto, la differenza sopra delineata tra ius utendi e ius aedificandi, e la necessaria graduazione dei titoli abilitativi in ragione della natura dell’intervento diventa anche un principio fondamentale che deve essere rispettato dal legislat... _OMISSIS_ ...che, può di volta in volta adattare il regime autorizzatorio a seconda delle peculiarità che presenta il proprio territorio.

Hanno, inoltre, valenza di principi fondamentali della legislazione statale, non derogabili dal legislatore regionale, anche le disposizioni che, come l’art. 3 T.U., definiscono gli interventi edilizi, poiché «è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali».

Ed invero, «la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi … non può non essere dettata in modo uniforme sull’intero territorio nazionale» poiché «se il legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale linea, la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute su... _OMISSIS_ ...gio […] della Nazione” (art. 9 Cost.), inteso come “aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale” (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua tutela».

Di conseguenza, dovranno essere considerate incostituzionali le disposizioni della legge regionale che danno degli interventi edilizi una definizione diversa da quella prevista dal T.U., a meno che non sia possibile risolvere il contrasto in via ermeneutica, attraverso un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma regionale.

In dottrina, inoltre, vi è inoltre chi ha evidenziato che potrebbero considerarsi come principi fondamentali la sostituibilità del permesso di costruire con la d.i.a. nel momento in cui sia presente una normativa di dettaglio (ricavabile dall’art. 22, co. 3, T.U.), mentre è maggiormente discussa la possibilità per la Regione di prevedere ipotesi di... _OMISSIS_ ...icorso alla d.i.a. e di eliminare il permesso di costruire c.d. «facoltativo», perché, se da un lato la necessità di tutelare l’autonomia regionale fa propendere per la risposta positiva, dall’altro occorre tener conto che il cittadino potrebbe volere una piena fungibilità tra i due strumenti e voler essere, anche nelle ipotesi di interventi minori, «coperto» dal rilascio di un titolo espresso.

Il giudice delle leggi ha chiarito, infine, che deve essere riconosciuto rango di principio fondamentale anche alle disposizioni di legge statale che disciplinano i poteri che la P.A. può esercitare sulla d.i.a. e sulla s.c.i.a. e, in particolare, le condizioni alle quali è possibile intervenire sull’attività oggetto di d.i.a. e di s.c.i.a. successivamente alla scadenza del termine per l’esercizio del potere inibitorio.

Questo perché tale normativa è il necessario completamento della disciplina in materi... _OMISSIS_ ...litativi e forma con essa un unicum inscindibile, considerato che l’individuazione della consistenza e dell’efficacia dei titoli edilizi non può prescindere dalla capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate dalla P.A. successivamente alla formazione dell’atto di assenso; e, posto che la disciplina dei titoli edilizi è riservata allo Stato, anche la regolazione di questo aspetto è rimessa alla legislazione statale e non tollera deroghe da parte del legislatore regionale.

Tutto quanto si è detto sinora non vale per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome, che hanno potestà legislativa esclusiva in materia di edilizia e urbanistica: pertanto, nel regolare la materia dei titoli edilizi, la loro legislazione deve unicamente rispettare la Costituzione, i vincoli derivanti dal loro Statuto, i principi del diritto internazionale e comunitario e le norme dettate dallo Stato nell’esercizio della sua competenza legis... _OMISSIS_ ...a.

Proprio perché viene in gioco una competenza legislativa esclusiva statale – quella in materia penale ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. l), Cost. – varrà invece anche nei confronti di questi enti territoriali che godono di particolari forme di autonomia il principio per cui la sottoposizione da parte di una legge regionale di un intervento a permesso di costruire o a d.i.a. è neutra dal punto di vista dei reati previsti dall’art. 44 T.U., ai fini dei quali rileverà unicamente disciplina dettata dalla legislazione statale.

È da chiarire poi la sorte delle disposizioni regionali sui titoli edilizi anteriori all’entrata in vigore del T.U., e nelle Regioni a statuto ordinario le disposizioni incompatibili con i principi fondamentali fissati dal T.U. devono ritenersi abrogate, come chiarito di recente dall’Adunanza Plenaria, in applicazione dell’art. 2, co. 3, T.U. che prevede che «le disposi... _OMISSIS_ ... dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi».

La norma, peraltro, costituisce applicazione di quanto già previsto dall’art. 10 della legge n. 62/1953, che dispone che le leggi statali ...