Il rapporto tra l’art. 19 della legge n. 241/1990 e la d.i.a. edilizia; l’applicabilità della s.c.i.a. al settore dell’edilizia e la sostituibilità con s.c.i.a. del permesso di costruire

Nel momento in cui venne introdotta, la d.i.a. edilizia si discostava in modo assai rilevante dal modello generale configurato dall’art. 19 della legge n. 241/1990, così come sostituito dall’art. 2 della legge n. 537/1993, che peraltro escludeva dal suo ambito di applicazione le «concessioni edilizie», e da queste considerazioni la migliore dottrina aveva argomentato nel senso dell’autonomia delle due fattispecie.

Le distanze diminuirono con la riforma del 2005, che, probabilmente ispirandosi proprio alla d.i.a. edilizia, ideò un modello in cui l’attività non poteva essere iniziata immediatamente, ma soltanto dopo un «periodo cuscinetto» di trenta giorni dalla presentazione della d.i.a. e con l’obbl... _OMISSIS_ ...nciante di comunicare alla P.A. l’avvio dell’attività. Inoltre, a riprova dell’avvicinamento delle due fattispecie, era stata soppressa la previsione dell’inapplicabilità della d.i.a. alle concessioni edilizie, presente sin dalla formulazione originaria dell’art. 19 della legge n. 241/1990, mantenuta con la riforma del 1993, ma divenuta ormai inutile alla luce di quanto disposto dalla legge n. 662/1996.

Tuttavia si trattava solo di un avvicinamento, non certo di una perfetta coincidenza, poiché tra il modello generale e la d.i.a. edilizia continuavano a sussistere notevoli differenze, non da ultimo la diversa configurazione dei poteri inibitori, che, mentre nella d.i.a. edilizia potevano intervenire soltanto «a monte»,... _OMISSIS_ ...igrave; come divieto di intraprendere l’intervento edilizio, nel meccanismo delineato dall’art. 19 della legge n. 241/1990 potevano consistere anche in un divieto di proseguire l’attività iniziata, in quanto ne era consentito l’esercizio fino a trenta giorni dal ricevimento da parte della P.A. della comunicazione di inizio attività.

Inoltre l’autonomia della d.i.a. edilizia era stata salvaguardata con il quarto comma dell’art. 19 della legge n. 241/1990, in cui si facevano salve le disposizioni di legge vigenti che prevedessero termini diversi per l’inizio dell’attività e per l’adozione da parte della P.A. di provvedimenti inibitori.

Queste considerazioni portarono a concludere nel senso... _OMISSIS_ ... di un rapporto di specialità tra le due discipline, per cui l’art. 19 costituiva la base normativa anche della d.i.a. edilizia, e si sarebbe dovuto applicare qualora mancasse una diversa disposizione del T.U., che continuava quindi, in caso di contrasto, a prevalere.

L’approccio «autonomista» della riforma del 2005 è tuttavia radicalmente mutato con la novella che ha introdotto la s.c.i.a.. Il legislatore, conscio della pluralità dei modelli di d.i.a. in vigore nel nostro sistema, con il comma 4-ter dell’art. 49 del d.l. n. 78/2010 ha previsto: «… Le espressioni “segnalazione certificata di inizio attività” e “Scia” sostituiscono, rispettivamente, quelle di “dichiarazione di inizio attiv... _OMISSIS_ ...dquo;Dia”, ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis [ovvero il nuovo art. 19 della legge n. 241/1990] sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale.».

Immediatamente dopo l’entrata in vigore della s.c.i.a. si era registrato un contrasto di opinioni sulla possibilità di applicare il nuovo strumento di semplificazione all’edilizia, poiché anche se vi erano plurime ragioni a sostegno della risposta negativa, non erano mancati nemmeno sostenitori della tesi positiva.

All’interno di quest’ultima ricostr... _OMISSIS_ ..., si registrava una divergenza di opinioni tra gli autori che ritenevano che con la s.c.i.a. si potessero addirittura eseguire interventi edilizi sottoposti al regime del permesso di costruire, in ragione del carattere vincolato di quest’ultimo provvedimento, e coloro che non condividevano una tale conclusione.

Questi ultimi, in particolare, rilevavano che nel caso del permesso di costruire difettavano i requisiti previsti dal primo comma dell’art. 19 della legge n. 241/1990, visto che per il rilascio di tale titolo non era sufficiente il mero accertamento dei presupposti previsti dalla legge, ma la P.A. era chiamata a compiere delle valutazioni discrezionali che si aggiungono alla mera verifica dei requisiti.

Nel tentativo di fornir... _OMISSIS_ ...o, era intervenuto il Ministero della Semplificazione normativa, che, in una nota del 16 settembre 2010 inviata alla Regione Lombardia, aveva opinato nel senso che la s.c.i.a. si applicasse all’edilizia, sulla base della formulazione onnicomprensiva del già citato comma 4-ter dell’art. 49 del d.l. n. 78/2010.

Ulteriori indizi in tal senso erano rappresentati:

a) dalla mancata indicazione della d.i.a. edilizia tra le fattispecie oggetto di espressa esclusione dall’ambito applicativo della disposizione;

b) dalla mancata riproduzione del co. 4 della precedente versione dell’art. 19, che faceva salve le normative di settore che prevedessero termini diversi per l’inizio dell’attività e per l’es... _OMISSIS_ ...eri inibitori;

c) dal fatto che la s.c.i.a. deve essere corredata non solo dalle certificazioni ed attestazioni, ma anche dalle «asseverazioni di tecnici abilitati», locuzione che rappresenta un esplicito riferimento all’edilizia, visto che la d.i.a. edilizia deve essere corredata proprio da una relazione asseverata di un tecnico abilitato;

d) dai lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 78/2010 (AS 2228) e dal dossier di documentazione predisposto dal Servizio Studi del Senato, che suggeriva la seguente lettura della disposizione: «La norma ha anche un profilo abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio di attività edilizia,... _OMISSIS_ ...agli articoli 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001»;

e) dalla previsione dell’articolo 49, co. 4-ter, primo periodo, del d.l. n. 78/2010, secondo cui la disciplina della s.c.i.a., tra l’altro, «costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m)» dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione; infatti, in virtù delle modifiche introdotte dalla legge n. 69/2009, già l’art. 29, co. 2-ter, della legge n. 241/1990 stabiliva l’attinenza ai livelli essenziali delle prestazioni di cui alla stessa lett. m) delle disposizioni concernenti la dichiarazione di inizio attività: la riproduzione del principio all’interno della disciplina della s.c.i.a. conferma... _OMISSIS_ ...uo;intenzione del legislatore statale di assicurare massima portata applicativa alla disposizione, con salvezza delle sole materie espressamente escluse.

Quanto alla possibilità di eseguire con la s.c.i.a. interventi assoggettati al regime del permesso di costruire, nella nota più volte citata si era precisato che il nuovo strumento di semplificazione si sarebbe applicato mantenendo l’identico campo applicativo della d.i.a., senza quindi interferire con l’ambito applicativo degli altri titoli abilitativi, come il permesso di costruire, caratterizzato da una disciplina puntuale e compiuta co...


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