Dalla denuncia alla segnalazione certificata di inizio attività; considerazioni sull’ambito applicativo degli istituti

Il comma 4-bis dell’art. 49 del d.l. n. 78/2010 conv., con modif., in legge n. 122/2010, introdotto in sede di conversione, ha integralmente sostituito l’art. 19 della legge n. 241/1990, eliminando dal nostro sistema l’istituto della dichiarazione di inizio attività (d.i.a.) e introducendo al suo posto la segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.).

Salve le non indifferenti innovazioni dal punto di vista del procedimento, di cui si darà conto nel corso della trattazione, tale operazione non ha mutato la sostanza del meccanismo, e per comprenderlo è sufficiente ripercorrerne l’evoluzione storica, specie sotto i punti di vista dell’ambito di applicazione e del momento in cui può essere iniziata l’attività.
L... _OMISSIS_ ... della d.i.a. comparve per la prima volta nel nostro ordinamento nell’art. 19 della legge n. 241/1990, inserito nel Capo IV di tale provvedimento, dedicato alla «Semplificazione dell’azione amministrativa», con il nome di «denuncia di inizio attività», assumendo soltanto dal 2005 la denominazione di «dichiarazione di inizio attività».

In via di prima approssimazione, il meccanismo consentiva ad un soggetto attraverso la presentazione di una denuncia di svolgere un’attività per la quale in precedenza era previsto come necessario il previo rilascio di un’autorizzazione, ovvero di un provvedimento amministrativo in forza del quale la P.A., verificata la sussistenza di determinati presupposti, rimuoveva ... _OMISSIS_ ...dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione di vantaggio.

Il provvedimento autorizzatorio veniva pertanto sostituito dalla denuncia stessa, che a sua volta doveva attestare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per l’esercizio dell’attività. Questa, poi, poteva essere intrapresa, a seconda dei modelli di d.i.a. succedutisi nel tempo e nella normativa speciale, o immediatamente o soltanto decorso un certo lasso di tempo, e la P.A. aveva il potere di vietare l’inizio o l’ulteriore prosecuzione della stessa entro un certo termine.

Istituti simili peraltro avevano già trovato ingresso nel nostro ordinamento, anche nella normativa regionale, e con la legge 241/1990 ne veniva per... _OMISSIS_ ... data un’applicazione generalizzata, allo scopo di semplificare le procedure autorizzatorie e alleggerire il carico degli adempimenti amministrativi, spesso particolarmente gravosi per il cittadino.
Un meccanismo simile tuttavia non poteva certo trovare un’applicazione «a tutto campo», in quanto non tutte le autorizzazioni si prestavano ad essere sostituite da una denuncia o da una dichiarazione dell’interessato, specie quegli atti di assenso che presupponevano un apprezzamento discrezionale da parte della P.A..

Ecco perché l’originario testo dell’art. 19 rinviava ad un regolamento governativo la determinazione dei casi in cui la d.i.a. potesse trovare applicazione, distinguendo peraltro, in relazione alla compl... _OMISSIS_ ...certamenti richiesti, i casi in cui l’attività poteva essere avviata immediatamente dopo la presentazione della denuncia ovvero dopo il decorso di un certo termine.

Peraltro, il legislatore aveva previsto sostanzialmente che l’istituto potesse trovare applicazione soltanto per gli atti di assenso a contenuto vincolato. Più precisamente: a) il rilascio dell’autorizzazione doveva dipendere esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti prescritti; b) non doveva essere necessario l’esperimento di prove; c) non dovevano essere previsti limiti o contingenti complessivi; d) non doveva derivare pregiudizio alla tutela dei valori storico-artistici e ambientali e dovevano essere rispettate le norme a tutela del lavoratore... _OMISSIS_ ...avoro.
In tal modo si «rovesciò» l’impostazione del progetto elaborato dalla «Commissione Nigro», che prevedeva una norma a contenuto generale con cui gli atti di assenso che presentavano certe caratteristiche venivano sostituiti dalla d.i.a., e rinviava ad un regolamento governativo la determinazione delle ipotesi in cui il regime autorizzatorio si sarebbe dovuto mantenere.

L’individuazione degli atti di assenso sostituiti avvenne con il D.P.R. n. 300/1992, con cui si dettarono delle norme sul contenuto della denuncia e sul potere di regolarizzazione dell’amministrazione, e poi, nelle tabelle allegate si individuavano le attività che potevano essere immediatamente avviate a seguito della presentazione della de... _OMISSIS_ ... A) e quelle per cui invece occorreva attendere il decorso di un certo termine (tabella B).

Il risultato complessivo si rivelò deludente e, nel tentativo di potenziare la portata innovativa dell’istituto, il legislatore intervenne con l’art. 2, co. 10, della legge n. 537/1993, che sostituì l’intero testo dell’art. 19 della legge n. 241/1990, intervenendo su vari profili di rilievo.

Innanzitutto, l’individuazione dei casi di applicazione dell’istituto non era più rimessa alla potestà regolamentare del Governo, ma all’interprete, in quanto era l’art. 19 stesso che determinava i presupposti per la sostituzione dell’atto di consenso con la d.i.a., con conseguente diretta abrogazione del r... _OMISSIS_ ...torio incompatibile con tale liberalizzazione.

Più precisamente, detto meccanismo sostitutivo operava a condizione che: a) il rilascio dell’atto di assenso dipendesse esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge; b) non fosse necessario l’esperimento di prove che comportassero valutazioni tecniche discrezionali; c) non fosse previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi; d) non si trattasse di concessioni edilizie o autorizzazioni rilasciate ai sensi delle leggi n. 1089/1939, n. 1497/1939 e n. 431/1985.

Rispetto al testo originario veniva meno il riferimento ai provvedimenti concernenti la tutela del lavoratore sui luoghi di lavoro e soprattutto la d.i.a. veniva ... _OMISSIS_ ...ei casi in cui per il rilascio del provvedimento sostituito fosse necessario l’esperimento di prove che non comportassero valutazioni tecniche discrezionali e che potessero quindi essere sostituite da un’autocertificazione dell’interessato.

Il dibattito dottrinale si concentrò soprattutto su quest’ultimo punto, e, accanto all’opinione dominante che riteneva che la d.i.a. potesse sostituire soltanto provvedimenti amministrativi a carattere vincolato o, al massimo, che presupponessero un accertamento tecnico, con esclusione delle fattispecie autorizzatorie che comportassero l’esercizio di discrezionalità tecnica o, a fortiori, pura, non mancava chi riteneva che la d.i.a. potesse applicarsi anche a quelle ipotesi in cui la P.A... _OMISSIS_ ...a compiere valutazioni tecniche discrezionali che non presupponessero l’esperimento di prove.

Una seconda innovazione si ebbe dal punto di vista del momento in cui si poteva iniziare l’attività, che poteva essere intrapresa immediatamente, e del termine entro cui la P.A. avrebbe potuto esercitare i propri poteri di verifica e di inibizione, che venne fissato in sessanta giorni. Venne inoltre mantenuta ferma la possibilità per l’interessato di conformare la propria attività, salve le ipotesi di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni ai sensi dell’art. 21, co. 1, dell...


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