L’art. 42-bis del d.P.R. 327/2001 nei suoi primi anni di applicazione

Nell’estate del 2011 il legislatore italiano colmava finalmente il vuoto lasciato dalla sentenza n. 293/2010 della Corte costituzionale che aveva dichiarato l'illegittimità dell'art. 43 T.U.Es.: l’art. 34 del d.l. 98/2011, recante una delle più importanti manovre economiche fra le numerose di quell’anno turbolento, introduceva nel d.P.R. 327/2001 un nuovo art. 42bis, il quale segnava l’avvento del sistema attualmente vigente.



Con la nuova disposizione, entrata in vigore il 6 luglio 2011 e lasciata immutata sia dalla legge di conversione del decretolegge che l’ha introdotta, sia dalle successive riforme (per vero di modesta entità) del testo unico, il legislatore tornava finalmente a dare al problema d... _OMISSIS_ ...i illegittime una soluzione di tipo normativo (così come già aveva fatto a suo tempo con l’art. 43, con il quale la nuova norma presenta molte affinità).


L’art. 42bis trovava immediata applicazione nella prassi e nella giurisprudenza. Per vero, si trattava di pronunce tutte depositate dal giudice amministrativo, il quale però (è bene evidenziarlo sin da ora) non è il giudice “naturale” dell’indennizzo, tant’è che per pronunciarsi è costretto a dilatare i propri poteri in modo tecnicamente assai discutibile. Ma la giustizia amministrativa può godere (soprattutto in caso di concessione della tutela cautelare) di una celerità del tutto sconosciuta alla giustizia ordinaria e le sentenze ammi... _OMISSIS_ ... reperibili in modo sensibilmente più agevole rispetto a quelle civili, cosicché ancora oggi, dopo nove anni dall’entrata in vigore della norma, sono ancora le pronunce del giudice amministrativo a dominare la scena, e a fortiori la dominavano nel 2011.


A fronte di questo entusiasmo giurisprudenziale, ad ogni modo, la norma incontrava in dottrina (salvo pochissime eccezioni, fra le quali chi scrive) un’accoglienza davvero molto fredda, ritenendosi da più parti che essa fosse ictu oculi incostituzionale e quindi già destinata a seguire l’infelice destino del suo predecessore.

Queste voci lasciavano indifferente il Consiglio di Stato, il quale, nel difendere la rinata acquisizione c... _OMISSIS_ ..., non esitava a dichiarare manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sottoposte alla sua attenzione. Poco più tardi, tuttavia, le diffuse perplessità avanzate nei confronti della nuova norma trovavano riscontro nella giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale, diversamente dal Consiglio di Stato, si era sempre mostrata piuttosto scettica nei confronti dell’istituto acquisizione coattiva sanante.

Per vero, stante l’ormai consolidata giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nonché la diversa velocità di cui si è già dato conto, la Suprema Corte faticava non poco a ritagliarsi la possibilità di confrontarsi l’art. 42bis. Le prime occasioni si presentavano alle Sezioni Semplici, le qua... _OMISSIS_ ...causa dell’evidente difetto di rilevanza nel caso concreto, potevano pronunciare dei semplici obiter dicta, senza margine per sollevare alcuna questione di legittimità costituzionale. Nella sua composizione più autorevole, tuttavia, la Corte di cassazione si trova notoriamente investita, talvolta, anche di questioni di diritto amministrativo. Così, nel gennaio 2014 alla Suprema Corte capitava di dover definire da un lato l’impugnazione (ammessa anche per motivi diversi dalla giurisdizione ) di una sentenza di quel giudice amministrativo speciale che è il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e dall’altro un regolamento di giurisdizione sulla questione dell’indennizzo da acquisizione coattiva sanante : con una coppia di ordinanze quasi ide... _OMISSIS_ ...ate in quelle due controversie, pertanto, le Sezioni Unite avevano finalmente l’occasione di rimettere alla Corte costituzionale il discusso e criticato art. 42bis.

I sospetti di incostituzionalità avanzati dalla Suprema Corte erano numerosissimi, ma raggruppati in quattro ordini di censure: volendo sintetizzare al massimo, le Sezioni Unite Corte contestavano anzitutto il trattamento privilegiato che l’art. 42bis riservava alla p.a. rispetto agli altri soggetti dell’ordinamento (nel trarre vantaggio dal suo comportamento illecito, nel corrispondere un indennizzo talvolta inferiore all’indennità di esproprio, nel dover pagare un debito di valuta non soggetto a rivalutazione e nel dover corrispondere un risarcimento p... _OMISSIS_ ...ne illegittima inferiore rispetto all’indennizzo per l’occupazione legittima), quindi l’assenza dei motivi di interesse generale costituzionalmente necessari (sia perché non predeterminati nella dichiarazione di pubblica utilità, sia perché non assistiti da termini certi di avvio e conclusione del procedimento), poi il contrasto con la Convenzione EDU (da un lato perché la norma interna convalida l’illecito della p.a., dall’altro perché essa non sarebbe accessibile, precisa e prevedibile come richiesto dalla Corte EDU) ed infine la retroattività dell’art. 42bis (a sua volta asseritamente contrastante con la normativa sovranazionale, oltre che con il principio costituzionale del giusto processo, sub specie di parità delle parti).

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Questa raffica di censure, pur lasciando perplesso chi scrive, incontrava inter alia il favore di una parte della giurisprudenza amministrativa: la Seconda Sezione romana del TAR Lazio, in particolare, nella primavera quello stesso 2014 approfittava di due controversie ritenute definibili ai sensi dell’art. 42bis per rimettere altre due volte alla Consulta le questioni di legittimità costituzionale della norma, in termini sostanzialmente analoghi alle due ordinanze delle Sezioni Unite, e sospendendo almeno una terza controversia in attesa della statuizione della Consulta.

Dovendo applicare la norma, tuttavia, altri giudici amministrativi della Capitale raggiungevano conclusioni diametralmente opposte rispetto al TAR Roma, ritenend... _OMISSIS_ ...nte da dubbi di incostituzionalità e semplicemente meritevole di chiarimenti interpretativi. Nel luglio 2014, in particolare, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato rimetteva all’Adunanza Plenaria il giudizio di esecuzione di una sentenza di annullamento degli atti della procedura espropriativa la cui definizione richiedeva la risoluzione del contrasto di giurisprudenza profilatosi sui poteri del giudice amministrativo (e del suo Commissario ad acta) in simili circostanze esecutive: non si profilava, dunque, nessun dubbio di legittimità costituzionale della norma, bensì (al contrario) la necessità di chiarire alcuni profili processuali, stante la supposta “stabilità” della più recente soluzione al problema delle occupazioni illegittime.

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Nell’ottobre del 2014, però, l’Adunanza Plenaria rilevava con apposita ordinanza che la norma sottoposta all’attenzione del massimo consesso amministrativo era stata anche sottoposta alla Consulta, decidendo per l’effetto (assai condivisibilmente) di sospendere il giudizio, in attesa dell’esito del vaglio di legittimità costituzionale.


E quest’ultim...


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