L’art. 42-bis del d.P.R. 327/2001 nei suoi primi anni di applicazione

Nell’estate del 2011 il legislatore italiano colmava finalmente il vuoto lasciato dalla sentenza n. 293/2010 della Corte costituzionale che aveva dichiarato l'illegittimità dell'art. 43 T.U.Es.: l’art. 34 del d.l. 98/2011, recante una delle più importanti manovre economiche fra le numerose di quell’anno turbolento, introduceva nel d.P.R. 327/2001 un nuovo art. 42bis, il quale segnava l’avvento del sistema attualmente vigente.



Con la nuova disposizione, entrata in vigore il 6 luglio 2011 e lasciata immutata sia dalla legge di conversione del decretolegge che l’ha introdotta, sia dalle successive riforme (per vero di modesta entità) del testo unico, il legislatore tornava finalmente a dare al problema delle occupazioni illegittime una soluzione di tipo normativo (così come già aveva fatto a suo tempo con l’art. 43, con il quale la nuova norma presenta molte affinità).
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L’art. 42bis trovava immediata applicazione nella prassi e nella giurisprudenza. Per vero, si trattava di pronunce tutte depositate dal giudice amministrativo, il quale però (è bene evidenziarlo sin da ora) non è il giudice “naturale” dell’indennizzo, tant’è che per pronunciarsi è costretto a dilatare i propri poteri in modo tecnicamente assai discutibile. Ma la giustizia amministrativa può godere (soprattutto in caso di concessione della tutela cautelare) di una celerità del tutto sconosciuta alla giustizia ordinaria e le sentenze amministrative sono reperibili in modo sensibilmente più agevole rispetto a quelle civili, cosicché ancora oggi, dopo nove anni dall’entrata in vigore della norma, sono ancora le pronunce del giudice amministrativo a dominare la scena, e a fortiori la dominavano nel 2011.


A fronte di questo entusiasmo giurisprudenziale, ad ogni modo, la n... _OMISSIS_ ... in dottrina (salvo pochissime eccezioni, fra le quali chi scrive) un’accoglienza davvero molto fredda, ritenendosi da più parti che essa fosse ictu oculi incostituzionale e quindi già destinata a seguire l’infelice destino del suo predecessore.

Queste voci lasciavano indifferente il Consiglio di Stato, il quale, nel difendere la rinata acquisizione coattiva sanante, non esitava a dichiarare manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sottoposte alla sua attenzione. Poco più tardi, tuttavia, le diffuse perplessità avanzate nei confronti della nuova norma trovavano riscontro nella giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale, diversamente dal Consiglio di Stato, si era sempre mostrata piuttosto scettica nei confronti dell’istituto acquisizione coattiva sanante.

Per vero, stante l’ormai consolidata giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nonc... _OMISSIS_ ...elocità di cui si è già dato conto, la Suprema Corte faticava non poco a ritagliarsi la possibilità di confrontarsi l’art. 42bis. Le prime occasioni si presentavano alle Sezioni Semplici, le quali tuttavia, a causa dell’evidente difetto di rilevanza nel caso concreto, potevano pronunciare dei semplici obiter dicta, senza margine per sollevare alcuna questione di legittimità costituzionale. Nella sua composizione più autorevole, tuttavia, la Corte di cassazione si trova notoriamente investita, talvolta, anche di questioni di diritto amministrativo. Così, nel gennaio 2014 alla Suprema Corte capitava di dover definire da un lato l’impugnazione (ammessa anche per motivi diversi dalla giurisdizione ) di una sentenza di quel giudice amministrativo speciale che è il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e dall’altro un regolamento di giurisdizione sulla questione dell’indennizzo da acquisizione coattiva sanante : con una coppia di ordi... _OMISSIS_ ...ntiche pronunciate in quelle due controversie, pertanto, le Sezioni Unite avevano finalmente l’occasione di rimettere alla Corte costituzionale il discusso e criticato art. 42bis.

I sospetti di incostituzionalità avanzati dalla Suprema Corte erano numerosissimi, ma raggruppati in quattro ordini di censure: volendo sintetizzare al massimo, le Sezioni Unite Corte contestavano anzitutto il trattamento privilegiato che l’art. 42bis riservava alla p.a. rispetto agli altri soggetti dell’ordinamento (nel trarre vantaggio dal suo comportamento illecito, nel corrispondere un indennizzo talvolta inferiore all’indennità di esproprio, nel dover pagare un debito di valuta non soggetto a rivalutazione e nel dover corrispondere un risarcimento per l’occupazione illegittima inferiore rispetto all’indennizzo per l’occupazione legittima), quindi l’assenza dei motivi di interesse generale costituzionalmente ne... _OMISSIS_ ...rché non predeterminati nella dichiarazione di pubblica utilità, sia perché non assistiti da termini certi di avvio e conclusione del procedimento), poi il contrasto con la Convenzione EDU (da un lato perché la norma interna convalida l’illecito della p.a., dall’altro perché essa non sarebbe accessibile, precisa e prevedibile come richiesto dalla Corte EDU) ed infine la retroattività dell’art. 42bis (a sua volta asseritamente contrastante con la normativa sovranazionale, oltre che con il principio costituzionale del giusto processo, sub specie di parità delle parti).

Questa raffica di censure, pur lasciando perplesso chi scrive, incontrava inter alia il favore di una parte della giurisprudenza amministrativa: la Seconda Sezione romana del TAR Lazio, in particolare, nella primavera quello stesso 2014 approfittava di due controversie ritenute definibili ai sensi dell’art. 42bis per rimettere altre due volte alla Con... _OMISSIS_ ...oni di legittimità costituzionale della norma, in termini sostanzialmente analoghi alle due ordinanze delle Sezioni Unite, e sospendendo almeno una terza controversia in attesa della statuizione della Consulta.

Dovendo applicare la norma, tuttavia, altri giudici amministrativi della Capitale raggiungevano conclusioni diametralmente opposte rispetto al TAR Roma, ritenendola affatto esente da dubbi di incostituzionalità e semplicemente meritevole di chiarimenti interpretativi. Nel luglio 2014, in particolare, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato rimetteva all’Adunanza Plenaria il giudizio di esecuzione di una sentenza di annullamento degli atti della procedura espropriativa la cui definizione richiedeva la risoluzione del contrasto di giurisprudenza profilatosi sui poteri del giudice amministrativo (e del suo Commissario ad acta) in simili circostanze esecutive: non si profilava, dunque, nessun dubbio di legittimità costituzional... _OMISSIS_ ...igrave; (al contrario) la necessità di chiarire alcuni profili processuali, stante la supposta “stabilità” della più recente soluzione al problema delle occupazioni illegittime.

Nell’ottobre del 2014, però, l’Adunanza Plenaria rilevava con apposita ordinanza che la norma sottoposta all’attenzione del massimo consesso amministrativo era stata anche sottoposta alla Consulta, decidendo per l’effetto (assai condivisibilmente) di sospendere il giudizio, in attesa dell’esito del vaglio di legittimità costituzionale.


E quest’ultimo si concludeva in effetti di lì a poco: già nel marzo 2015, infatti, la Corte costituzionale respingeva tutte le questioni di illegittimità costituzionale sottoposte alla sua attenzione nell’ambito della disposizione qui in esame.
Si tratta di una pronuncia piuttosto lunga, sulla quale dov... _OMISSIS_ ... ritornare più volte. Per ora ci basta osservare che la Corte, dopo aver riunito i quattro giudizi di legittimità costituzionale e dichiarato inammissibili, per difetto di rilevanza, quelli proposti dal TAR Lazio, affrontava e respingeva tutti e quattro i gruppi di censure proposti dalle Sezioni Unite. Prima di entrare nel merito delle singole censure, peraltro, la Corte si dedicava con particolare impegno ad una «sommaria descrizione del contesto, anche giurisprudenziale, nel quale sono stati inseriti, dapprima l’art. 43, e poi l’art. 42bis del T.U. sulle espropriazioni». Questa ricostruzione veniva compiuta perché la Corte riteneva opportuno «che lo scrutinio della norma censurata nel presente giudizio di legittimità costituzionale [fosse] preceduto da un suo raffronto con l’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni, dovendosi, dapprima, stabilire se il nuovo meccanismo acquisitivo risulti disciplinato in modo difforme rispetto a quello ... _OMISSIS_ ...ecedente art. 43, e successivamente valutare la consistenza delle censure mosse dalle ordinanze di rimessione». Venivano dunque messe in luce, nella sentenza, le analogie e soprattutto le differenze fra le due norme, che conducevano la Corte alla seguente, lapidaria conclusione: «Si è, dunque, in presenza di un istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni».

Fatta questa premessa, la Corte si dedicava finalmente alle singole censure sollevate dalla Suprema Corte, affrontando e respingendo sia quelle di ordine generale, sia i dubbi riguardanti specifici profili applicativi della norma, i quali venivano spesso dichiarati infondati per la necessità di dare alla norma una interpretazione costituzionalmente orientata.
Nel complesso, l’articolato percorso argomentativo della Corte costituzionale, oltre a confermare la validità e vigenza dell’art. 42bis de... _OMISSIS_ ...offre all’interprete una preziosa summa di regole applicative costituzionalmente necessitate, nel senso che risultano imposte direttamente dalla nostra Carta fondamentale e dalla lettura costituzionalmente orientata della disposizione di rango legislativo.

La controversia pendente dinnanzi all’Adunanza Plenaria veniva quindi riassunta nel giugno del 2015 e definita nel febbraio dell’anno seguente. Prima di soffermarsi sulla questione processuale interessata dal contrasto rilevato dalla Sezione IV, tuttavia, anche quell’autorevole collegio coglieva l’occasione per «ricostruire [...] il quadro dei condivisibili principi che, successivamente all’ordinanza di rimessione della IV Sezione, sono stati elaborati dalla Corte costituzionale [...], dalle Sezioni unite della Corte di cassazione [...] e dal Consiglio di Stato [...], all’interno della consolidata cornice di tutele delineata dalla Corte eu... _OMISSIS_ ...ti dell’uomo per contrastare il deprecato fenomeno delle “espropriazioni indirette” del diritto di proprietà o di altri diritti reali». Da ciò si originava un secondo, autorevole arresto “di sintesi”, che si soffermava incidentalmente anche sull’indennizzo da acquisizione coattiva sanante.
Lo schema essenziale dell’art. 42bis è lo stesso dell’art. 43: l’autorità occupante pone fine all’occupazione illegittima emanando un provvedimento amministrativo che fa acquisire coattivamente all’occupante la proprietà del bene (oppure lo grava di una servitù coattiva), in tal modo “sanando” l’illecito pregresso, a condizione però che venga versato al privato uno specifico indennizzo.

Quest’ultimo (che riveste evidentemente importanza centrale nello schema acquisitivo concepito dal legislatore) è piuttosto articola... _OMISSIS_ ...nde in effetti varie “voci”, alcune delle quali sono espressamente disciplinate in distinti capoversi dell’art. 42bis, mentre altre rimangono piuttosto defilate.

Sul punto viene in rilievo anzitutto il comma 1, il quale prescrive in via generale che al proprietario del bene acquisito coattivamente alla mano pubblica deve essere corrisposto «un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale» da lui sofferto.

Il medesimo comma 1 passa poi a quantificare la seconda di quelle due voci indennitarie, ossia la somma dovuta al proprietario per il pregiudizio non patrimoniale, che deve essere «forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene». Diversamente dalla precedente, però, questa regola non ha propriamente valenza generale, dal momento che trova una precisa deroga nel comma 5, in relazione ad alcune ipotesi di acq... _OMISSIS_ ...iva speciale.
L’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale, ossia la prima delle due voci previste in via generale dal comma 1, è invece quantificato dal primo periodo del comma 3, che lo commisura al «valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità». In disparte la salvezza dei «casi i cui la legge disponga altrimenti», merita di essere evidenziato sin da ora che la norma richiama espressamente, per il caso di acquisizione di aree edificabili,...