Le origini dell’acquisizione coattiva sanante: le occupazioni illegittime nel regime anteriore al T.U. espropriativo

Può accadere che la pubblica amministrazione si ritrovi ad occupare sine titulo (e quindi illegittimamente) un bene altrui. L’ipotesi di gran lunga più frequente è quella in cui sia stata avviata una procedura espropriativa legittima e il bene sia stato occupato, ma l’occupazione sia divenuta illegittima, ad esempio per scadenza di termini perentori o per annullamento giurisdizionale degli atti della procedura. La casistica, ad ogni modo, conosce anche ipotesi di occupazioni non espropriative, che si verificano ad esempio in forza di titoli privatistici venuti meno, oppure a causa di occupazioni manu militari. E il regime è lo stesso: in entrambi i casi si verifica un’occupazione illegittima di diritto pubblico.

Si tratta di una situazio... _OMISSIS_ ...contra legem, che richiede una reazione dell’ordinamento. Quale sia questa reazione, tuttavia, è stato oggetto per molti decenni di interminabili contrasti sia in dottrina che in giurisprudenza.

Per inquadrare la fattispecie possiamo osservare, anzitutto, che l’ordinamento giuridico conosce altre situazioni tipiche di occupazioni illegittime e dedica ad esse un’articolata disciplina nel codice civile. Tuttavia, gli interpreti hanno sempre avuto un notevole imbarazzo nell’applicare tale disciplina anche alle occupazioni illegittime di diritto pubblico. È infatti di intuitiva evidenza che lo scopo istituzionale di curare il pubblico interesse permea tutta l’azione della pubblica amministrazione: non solo l’attività provvedimen... _OMISSIS_ ... della legalità, ma anche le forme più scorrette di impossessamento del bene altrui. Questo impedisce di applicare serenamente, in caso di occupazione illegittima di diritto pubblico, le tradizionali regole codicistiche che tutelano la vittima delle occupazioni illegittime poste in essere da privati. Fra l’occupazione illegittima di diritto privato e quella di diritto pubblico, in altre parole, sussistono macroscopiche differenze che impediscono alla p.a. di essere qualificata come occupante illegittima tout court.

Ebbene, nonostante questa diversità, e la connessa impossibilità di applicare senz’altro il codice civile, il legislatore si è disinteressato per lunghissimo tempo delle occupazioni illegittime di diritto pubblico.

Nel co... _OMISSIS_ ...lo, in particolare, le occupazioni illegittime non hanno mai trovato compiuta regolamentazione in norme di legge. Le conseguenze giuridiche di tali occupazioni, quindi, erano abbandonate dal legislatore alla creazione giurisprudenziale.

La giustizia amministrativa, per vero, si era mostrata inizialmente incline a risolvere sbrigativamente il problema, ammettendo senz’altro la “espropriazione in sanatoria”, ossia l’acquisizione mediante emanazione tardiva del decreto di esproprio.

Questa proto-soluzione trovava però la ferma opposizione del giudice competente a tutelare la proprietà privata ogniqualvolta non sia incisa da validi provvedimenti amministrativi, ossia del giudice ordinario. Dopo alcuni precursori a Se... _OMISSIS_ ... e Sezioni Unite, infatti, la Corte di cassazione depositava nel 1983 la famosa “sentenza Bile” , giustamente definita “storica” anche dalle analisi più recenti

Con questa pronuncia, resa a Sezioni Unite, la Suprema Corte cristallizzava l’istituto dell’espropriazione sostanziale , munendolo di una base giuridica solida e rigorosa, destinata a resistere per molti decenni. In pratica l’occupazione acquisitiva configurava un modo di acquisto della proprietà a favore della p.a. che si verificava allorché quest’ultima, avendo occupato illegittimamente un bene per la realizzazione di un’opera pubblica, ne operava una irreversibile trasformazione, ma non ne perfezionava la procedura espropriativa; con tale trasfor... _OMISSIS_ ..., si producevano vari effetti, a cominciare dall’estinzione della proprietà del privato e dal corrispondente acquisto della proprietà pubblica a titolo originario; nello stesso momento, però, si consumava anche un atto illecito, con la conseguenza che la p.a. era obbligata a risarcire il danno cagionato al privato con il proprio comportamento, se richiesto nel termine prescrizionale di cinque anni.

La soluzione offerta dalla Suprema Corte risultava tutto sommato convincente e per questo i successivi tentativi di sovversione venivano sedati dalle stesse Sezioni Unite, che in più occasioni giungevano a riaffermare i principi già chiariti nel 1983.

Sulla scorta di queste continue conferme, l’istituto inventato dalla Suprema Corte ma... _OMISSIS_ ...ti dei tratti piuttosto chiari, i quali, benché ancora oggetto di critiche dottrinali , avevano il merito di dare alle occupazioni illegittime una prima regolamentazione abbastanza precisa. Tra quei tratti fondamentali dell’istituto, merita senz’altro di essere ricordata la centralità della dichiarazione di pubblica utilità. Su questo punto, per vero, la sentenza Bile era stata un po’ evasiva, ma in breve tempo era diventato chiaro che in tanto si poteva parlare di occupazione acquisitiva in quanto vi fosse una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità. In caso contrario si doveva parlare piuttosto di “occupazione usurpativa” , con notevoli differenze sul piano pratico. Diversamente dall’occupazione acquisitiva, infatti, l&rsquo... _OMISSIS_ ...n preceduta dalla dichiarazione di pubblica utilità costituiva un illecito permanente , con la conseguenza che l’azione risarcitoria non era soggetta a prescrizione ed il privato poteva chiedere in ogni tempo la restituzione del bene. Per sdrammatizzare almeno in parte quest’ultimo effetto, tuttavia, l’istituto veniva a sua volta corretto riconoscendo al privato proprietario la possibilità di optare, anziché per la restituzione del bene, per il solo risarcimento per equivalente: nella proposizione di quest’ultima domanda, infatti, la giurisprudenza intravedeva una volontà abdicativa del diritto di proprietà, con la conseguenza che il privato conseguiva una soddisfazione puramente monetaria e l’amministrazione otteneva la proprietà del bene anch... _OMISSIS_ ...elle illegittimità più gravi.

Occupazione acquisitiva ed usurpativa naturalmente si escludevano a vicenda, ponendosi al contempo in rapporto di reciproca complementarietà e venendo così a costituire i due versanti di un unico istituto più ampio, noto come “espropriazione sostanziale” o come “espropriazione indiretta”, che qui si ritengono espressioni di identica portata.
Alla fine degli anni ’80, tale istituto appariva già «diritto vivente», tant’è che il legislatore, pur senza disciplinarlo, ne prendeva atto e ne estendeva la disciplina all’illegittima occupazione di terreni destinati all’edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata,... _OMISSIS_ ...ratta al meccanismo pretorio in quanto non costituente opera pubblica in senso stretto : l’intervento normativo, benché poco rigoroso e ben lungi da una completa regolamentazione dell’istituto, mostrava quantomeno che il legislatore era al corrente dell’elaborazione pretoria ed anzi lo apprezzava, al punto da estenderlo oltre i suoi iniziali limiti applicativi.
Analogo appariva anche l’atteggiamento della Consulta, che dapprima si limit...


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