L'art. 42-bis davanti alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo

6. L'art. 42-bis davanti alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo


A partire dalle celeberrime sentenze del 30 maggio 2000 [926], la Corte EDU non ha mai cessato di biasimare l'Italia per le soluzioni offerte nel nostro ordinamento al problema delle occupazioni illegittime. Le sentenze di questo tipo sono state così frequenti che lo stesso giudice di Strasburgo ha osservato che le violazioni italiane, lungi dal costituire casi isolati e particolari, sono il risultato di un meccanismo codificato che interessa una moltitudine di persone e per il quale sono state intentate un numero non trascurabile di cause [927]. Ancora alla vigilia dell'entrata in vigore dell'art. 42-bis, in effetti, le condanne seguitavano ad essere numerose e giungevano senza interruzioni f... _OMISSIS_ ...n la conseguenza che la Corte è spesso costretta a pronunciarsi su di un regime che ormai ha cessato di avere vigore nel diritto interno.

Di conseguenza, per apprezzare la compatibilità di ciascuna specifica soluzione con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione EDU, ci si deve normalmente rifare alle massime delle sentenze che si occupano di regimi diversi, verificando di volta in volta se esse si possono adattare al regime vigente.

In effetti, è proprio in questo modo che si può tentare di vagliare la compatibilità dell'art. 42-bis con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla convenzione EDU in attesa che la Corte se ne occupi espressamente, o per lo meno incidentalmente. Come si è rilevato nel capitolo che precede, in effetti, da questo dipend... _OMISSIS_ ...F|

6.1 Analisi della giurisprudenza della Corte EDU sulle occupazioni illegittime


Orbene, dalle numerose sentenze della Corte che si sono occupate del problema delle occupazioni illegittime si possono ricavare tre ordini di principi: anzitutto sono state sottolineate le garanzie minime che lo Stato deve offrire al privato che subisca un'occupazione illegittima da parte della p.a.; in secondo luogo sono stati denunciati i profili che, se accertati, integrano senz'altro una violazione della Convenzione EDU; infine, sono stati discussi quei presunti meriti del sistema italiano che però, di per sé, non sono sufficienti ad escludere la violazione del citato art. 1.

Dal primo punto di vista, la Corte ha chiarito già nel 2005 che l'espropri... _OMISSIS_ ...ioni, l'accento è stato posto sul binomio della legalità e della certezza del diritto [930] o su quest'ultima soltanto [931]. Ancor più frequente è il riferimento al triplo canone dell'accessibilità, precisione e chiarezza [932], ovvero della prevedibilità, accessibilità e precisione [933].

Applicando queste regole al sistema italiano, la Corte di Strasburgo ha evidenziato quali profili costituiscono una violazione della Convenzione EDU. Sono stati dunque condannati con particolare insistenza il fatto che la p.a. possa trarre vantaggio da un comportamento illegittimo [934], nonché la logica distorta per la quale l'occupazione illegittima potrebbe porsi come alternativa all'espropriazione legittima [935], conducendo entrambe le procedure allo stesso risultato.

... _OMISSIS_ ... giurisdizionale [937].

Altre critiche all'ordinamento italiano, però, si possono oggi ritenere obsolete. È il caso della critica per la quale il sistema mancherebbe di un atto formale [938], perché in effetti il regime attuale fa leva su di un provvedimento previsto dalla legge e minuziosamente regolato.

Analogamente, la Corte ha spesso contestato il sistema italiano perché imprevedibile [939], ma l'art. 42-bis ha risolto in larga parte i dubbi interpretativi che affliggevano i regimi precedenti. Inoltre appare obsoleta la critica alla corresponsione di un risarcimento non integrale [940], dal momento che oggi l'art. 42-bis contempla un indennizzo più generoso di quello previsto in sede di espropriazione legittima.

Per quanto riguarda le difes... _OMISSIS_ ... In effetti, il secondo periodo del primo comma della norma convenzionale in parola non si limita a subordinare l'espropriazione ad una previsione di legge, ma richiede in aggiunta una «causa di utilità pubblica» e soprattutto il rispetto delle «condizioni previste [...] dei principi generali del diritto internazionale» [943].

Di conseguenza, l'espropriazione legittima non può essere sostituita né da un'espropriazione indiretta che trae origine da un principio giurisprudenziale, né da un analogo istituto che derivi da una norma di legge quale l'art. 43 [944], come anche la Corte costituzionale ha lasciato intendere nel censurare quest'ultima norma [945].

Analogamente, la Corte EDU ha escluso con particolare tempestività che la legitt... _OMISSIS_ ...mato uscente dalla novella del 1996, era stata eliminata dal testo unico ed oggi è stata reintrodotta nell'art. 42-bis, ma non si può dimenticare che la Corte EDU l'aveva criticata già nel 2006. Sullo stesso piano si pongono anche l'evoluzione giurisprudenziale e normativa italiana, che la Corte riconosce, ma giudica insufficiente ai fini del rispetto del Protocollo addizionale [948].

Riannodando le fila del discorso, insomma, il giudice di Strasburgo ha chiarito in più occasioni cosa richiede l'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione EDU ed ha evidenziato i numerosi profili del sistema italiano che lo violano: alcuni di questi si possono dire superati, ma altri sono transitati inalterati nell'art. 42-bis.

In sostegno dell'ordinamento interno sono ... _OMISSIS_ ...he vanno al di là del problema delle occupazioni illegittime [949].

È emblematica, in questo senso, la pronuncia resa nel 2007 sulla celeberrima causa “Scordino 3”, nella quale il giudice di Strasburgo osservava - con parole quanto mai attuali - che l'Italia si dovrebbe attivare per prendere misure atte a prevenire le occupazioni senza titolo di terreni privati, ad impedire che siano autorizzate occupazioni non previste, a far sì che le decisioni d'espropriare siano assunte nel rispetto delle regole prestabilite e con un finanziamento idoneo a garantire un indennizzo rapido ed adeguato, a scoraggiare pratiche illegali individuando le relative responsabilità [950].

In effetti, tentare di risolvere il problema delle occupazioni illegittime s... _OMISSIS_ ...ma considerazione le esigenze di interesse pubblico nel momento in cui l'illecito è ormai consumato, ma non si prodiga affinché le stesse esigenze siano blindate con un procedimento sicuro e con un titolo di acquisto valido.



6.2 Riflessi sulla costituzionalità dell'art. 42-bis. Conclusioni




Ad avviso di chi scrive, le diffide rivolte dalla Corte EDU allo Stato italiano, delle quali si è dato conto nel paragrafo che precede, costituiscono anche la migliore chiave di lettura del singolare obiter dictum contenuto nella sentenza 293/2010 della Corte costituzionale. Si ricorderà [951] infatti che, secondo la Consulta, il legislatore avrebbe potuto non solo «disciplinare in modi diversi la materia», ma anche ... _OMISSIS_ ...RLF| Quest'ultima affermazione appare forse eccessiva se calata in un sistema abituato da ormai trent'anni a trovare modi sempre nuovi per sanare le occupazioni illegittime. In effetti, durante l'interregno tra art. 43 ed art. 42-bis si è ben visto cosa comporta l'improvvisa scomparsa di qualsiasi strumento di sanatoria [952], che finisce per costringere la prassi ad affannose ricerche di un meccanismo sostitutivo. Sennonché, il meccanismo sostitutivo introdotto all'ultimo urta con la Convenzione EDU assai di più di quello che si è voluto eliminare, perché scompare anche quel minimo di prevedibilità che un sistema normativo è in grado di assicurare.

Se è così, allora, non sembra corretto interpretare l'obiter dictum del giudice delle leggi nel senso che qualsiasi nuo... _OMISSIS_ ...dice delle leggi avrebbe verosimilmente accolto anche l'apposito motivo di doglianza, in modo da vincolare il legislatore alla propria indiscutibile volontà. Inoltre, la Consulta non può essere all'oscuro del disagio che si crea con la scomparsa di una norma sulla quale l'ordinamento fa costante affidamento e, quand'anche tale consapevolezza fosse mancata nel 2010, la Corte l'avrebbe sicuramente maturata assistendo al caos dei nove mesi di interregno.

L'obiter dictum della sentenza 293/2010, piuttosto, deve essere letto unitamente alle esortazioni della Corte EDU, la quale - se mal non si comprende - non sembra condannare lo Stato italiano per il solo fatto che ammette la sanatoria delle occupazioni illegittime, biasimandolo piuttosto per come le regolamenta, o meglio ancora... _OMISSIS_ ...stinare l'acquisizione coattiva sanante, che sarebbe una soluzione inappagante anche laddove venissero corrette tutte le imperfezioni della norma previgente, cosa che peraltro al legislatore del 2011 non è interamente riuscita. Piuttosto, il legislatore avrebbe dovuto confrontarsi con la prassi, appurare perché si verificano le occupazioni illegittime e mettere mano al d.P.R. 327/2001 per prevenirle sul nascere.

In questo modo, infatti, una norma come l'art. 42-bis avrebbe acquistato un ruolo ben diverso da quello dell'art. 43, che a tal punto si prestava ad esser abusato da guadagnarsi in dottrina l'epiteto di «articolo unico» [953].

La nuova acquisizione coattiva sanante, in altre parole, avrebbe forse recuperato il suo ruolo iniziale di «... _OMISSIS_ ...ore del 2011 apporta al d.P.R. 327/2001 un'unica modifica, rinunciando al benché minimo intervento correttivo della procedura, sul quale avrebbe ben potuto meditare nei nove mesi di interregno.

A prescindere dalle reali innovazioni della nuova disposizione rispetto a quella vecchia, dunque, il contesto normativo rimane lo stesso e non v'è chi non veda che si tratta di una scelta inutilmente dannosa per i privati, per le amministrazioni e perfino per lo Stato italiano: i primi saranno vittime di illeciti che si sarebbero potuti evitare, le seconde non miglioreranno la cattiva prassi di cui hanno dato prova fino ad oggi e lo Stato dovrà rispondere di tutto questo davanti alla Corte EDU.

L'obiettivo a lungo termine è stato dunque mancato e ciò che ne risulta non... _OMISSIS_ ...no realmente eccezionali.

Naturalmente, nulla impedisce che il legislatore faccia oggi quel che avrebbe dovuto fare nell'estate del 2011, anche perché la declaratoria di incostituzionalità per il motivo prospettato richiede tempi particolarmente lunghi. In effetti, occorre quantomeno attendere che i provvedimenti ex art. 42-bis siano trascinati davanti al giudice di Strasburgo, che questi né dichiari l'incompatibilità con l'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione EDU, che tale orientamento si consolidi e che sia pertanto sollevata questione di legittimità costituzionale della norma per indiretta violazione dell'art. 117 Cost., e questo senza contare che la questione di legittimità costituzionale dell'art. 43 ha portato al relativo annullamento quasi due anni... _OMISSIS_ ...ine titulo, in modo che anche l'acquisizione coattiva diventi, per l'effetto, un istituto eccezionale. Al momento, invece, le espropriazioni italiane non profilano certo un contesto di questo tipo, e se è così l'art. 42-bis rischia davvero di andare incontro ad una sorte analoga a quella che è già toccata in precedenza all'art. 43.