L'usucapione quale (im)possibile strumento di acquisizione delle aree occupate e mai espropriate

Da un recente nuovo orientamento assunto, per così dire in combinato disposto, da due pronunce del Tar Lazio [1] si ricava da un lato (sent. 162/2009), che una amministrazione espropriante può divenire proprietaria del bene solo nei modi classico-formali (con il decreto d’esproprio o la cessione volontaria) oppure, quale “legale via d’uscita” nei casi di espropriazione illegittima per mancanza degli atti predetti, mediante l’atto di acquisizione ex art. 43 D.P.R. 327/2001 e s.m.i., nuovo testo unico espropri.

O in un modo o nell’altro, in quanto “tertium non datur” (così il primo giudice) e perciò, in tale prospettazione , senza possibilità di esperire l’usucapione.

Dall’altro lato, il secondo giudice (sent. 9557/2009) ammette la possibilità dell’usucapione, anche nell’espropriazione, ma afferma- per le ragioni in appresso indicate- che il termine necessa... _OMISSIS_ ...aturi il diritto all’usucapione può decorrere solo dalla entrata in vigore del nuovo T.U. espropri di cui al D.P.R. 327/2001 e s.m.i. e perciò solo dal 30 giugno 2003.

Nell’un caso e nell’altro, da differenti angolature, si decreta la sostanziale scomparsa dell’usucapione nel settore della espropriazione per pubblica utilità.

Appare opportuno, pertanto, richiamare in sintesi presupposti e requisiti dei due istituti, onde verificare la sostenibilità o meno delle posizioni sopra delineate.

1. L'art. 1158 c.c. prevede che la proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali di godimento sui beni medesimi si possono acquistare anche in virtù del possesso continuato per venti anni. Per la configurabilità dell'usucapione è necessaria la sussistenza del possesso, continuo e non interrotto, non acquisito in modo violento né clandestino (art. 1163 cod. civ.), inteso inequivocabilmente ad esercitare sul... _OMISSIS_ ...tto il tempo previsto dalla legge, un potere corrispondente a quello del proprietario o del titolare di altro diritto reale (uso, usufrutto, abitazione, servitù prediali, superficie, enfiteusi).

Siffatto potere va manifestato, secondo la prevalente giurisprudenza, con il compimento di atti conformi alla qualità ed alla destinazione del bene (es. coltivazione per un terreno agricolo, residenza per un immobile abitativo, esercizio di un'attività d'impresa in un immobile commerciale) o comunque tali da rivelare sullo stesso l’implicita abdicazione della proprietà da parte del suo titolare.

Tale istituto – come noto – può essere considerato l’altra faccia della prescrizione estintiva, con la differenza che mentre nella prescrizione il fattore tempo e l’inerzia del titolare danno luogo all’estinzione del diritto, nell’usucapione tali fattori danno luogo all’acquisto del diritto (d’altro cant... _OMISSIS_ ...essa come prescrizione acquisitiva al punto che, anche in tema di usucapione, si applicano le norme relative al computo dei termini e alle cause di sospensione e di interruzione riguardanti la prescrizione).

Non v’è apparente ragione per cui tale meccanismo non possa così valere – come ha detto più volte il giudice civile - anche nel diritto pubblico, o segnatamente nell’espropriazione per pubblica utilità, quale modalità di acquisto di un bene nei casi di illegittimo svolgimento della procedura e nel ricorrere dei summenzionati requisiti di legge.

1.1 Tuttavia, a tale ultimo riguardo, ogni riflessione in merito deve muovere dal nuovo T.U. espropri di cui al D.P.R. 327/2001 e s.m.i.. E’ noto, infatti come il legislatore, per sanare il comportamento illegittimo di quell’amministrazione che utilizzi (o abbia utilizzato in passato), per scopi di interesse pubblico, un bene privato senza averne il “legi... _OMISSIS_ ...tolo (senza cioè, il decreto di esproprio o la cessione volontaria), abbia introdotto, con l’art. 43 del citato T.U., una disposizione, assolutamente innovativa per l’ordinamento italiano e che viene definita”acquisizione sanante”.

Vale a dire, attraverso tale meccanico normativo, volto a disciplinare l'utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico (così la rubrica dell’articolo), si è stabilito che, previa valutazione degli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di espropriazione o dichiarativo della pubblica utilità (ed anche in caso di vincolo preordinato all’esproprio poi annullato), possa disporne l’acquisizione al proprio patrimonio indisponibile, assicurando al proprietario il risarcimento dei danni.

In tali casi, è opinione dominante che ad imped... _OMISSIS_ ...ione del bene al suo proprietario (in tale ottica, ancora formalmente, tale) può essere solo l’emanazione del provvedimento d’acquisizione che, secondo l’attuale giurisprudenza amministrativa, può intervenire senza limiti di tempo ovvero senza poter considerare alcuna prescrizione e con il pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno (anch’esso, ovviamente, dovuto senza limiti di tempo).

Vi è a, sostegno di tale ultima affermazione, l’indirizzo per il quale la prescrizione non si potrebbe infatti, considerare intervenuta, perché secondo i giudici amministrativi «l’ordinamento italiano non consente che una Amministrazione, mediante un proprio illecito e in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui, sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o di interesse pubblico (anche se prevista in una dichiarazione di pubblica utilità)», pe... _OMISSIS_ ...che se l’opera pubblica o di interesse pubblico è ultimata, non comincia a decorrere alcun termine di prescrizione del risarcimento del danno» [2].

Nell’ottica sopradescritta, non ci sarebbe, così, altra via di uscita per la p.a. al fine di evitare così la restituzione dell’area al proprietario (formale) se non il citato provvedimento d’acquisizione o, al più, un accordo bonario con chi deve ritenersi ancora proprietario.

E ciò, come detto, senza limiti di tempo (e quindi per situazioni risalenti, anche oltre il ventennio).

Sul piano normativo, il provvedimento di cui trattasi normativo riguarderebbe così sia il diritto di proprietà la servitù realizzata in via di fatto senza titolo nei settori disciplinati dal comma 6-bis dell’art. 43 (comma introdotto dalla legge 166/2002), vale a dire, trasporti, telecomunicazioni, acqua e energia.

2. Ciò premesso, v... _OMISSIS_ ...vo, allora, porgere la domanda se non sia possibile e più conveniente per un soggetto espropriante sperimentare, sussistendone i requisiti, l’usucapione in luogo del procedimento amministrativo volto all’atto di acquisizione di cui all’art. 43.

In via generale, ammette, con riguardo alla espropriazione, la possibilità di invocare l’usucapione il giudice civile in ossequio peraltro ad un indirizzo consolidato [3]. Nello specifico, vanno richiamate le fondate considerazioni di quel giudice [4] secondo cui non deve pregiudicarsi, nei casi concreti, il diritto di una pubblica amministrazione a vedersi riconosciuta la proprietà per usucapione, ove ricorra l’animus possidendi (il potere di fatto sulla cosa è esercitabile non solo “corpore” ma anche “animo”), del possesso ultraventennale, non clandestino, ininterrotto e continuo.

Ma se tutto quanto precede è vero, non vi è ragione per escludere,... _OMISSIS_ ...re inopinatamente il primo giudice, la “terza via” (accanto all’esproprio formale e a quello sostanziale) e cioè che la p.a. possa, in luogo dell’art. 43 DPR 327/2009, far ricorso, ove sussistano i requisiti richiesti, all’istituto dell’usucapione per affermare il suo diritto di proprietà in relazione ai beni utilizzati per fini pubblici e mai acquisiti per via amministrativa con un formale titolo (decreto o cessione).

3. La seconda pronuncia del Tar (9557/2009) citata in nota 1 sembra smentire la affermazione del giudice della prima sentenza (162/2009) riconoscendo l’astratta possibilità di invocare l’usucapione, dando così ragione al giudice civile e, in verità, anche a precedenti affermazioni in tal senso del giudice amministrativo.

Tanto ritenuto, si innesta però un’altra questione: quando può dirsi iniziato per una pubblica amministrazione il periodo di possesso ventennale u... _OMISSIS_ ...quo;usucapione nelle fattispecie di natura espropriativa?

Tralasciando il dibattito se l’occupazione di un’area con la immissione nel possesso configuri detenzione, semplice o qualificata, oppure possesso, si può preliminarmente convenire con la lucida e ragionevole posizione secondo la quale [5] è sufficiente un atto di immissione nel possesso – in qualunque fase effettuata – per poter configurare, in presenza dei requisiti di legge, possesso valido ad usucapionem.

Da tale atto scaturirebbe il decorso del termine utile ai fini dell’usucapione, e, verificati gli altri requisiti, non vi sarebbe bisogno di ricorrere in tali casi all’istituto (invero oneroso sotto vari profili) dell’acquisizione sanante di cui all’art. 43 del D.P.R. 327/2001.

Occorre riconoscere che l’usucapione si determina perché il titolare non esercita il suo diritto per il tempo previsto dalla legge... _OMISSIS_ ...nio), dovendosi così pur sempre verificare che, nei fatti, egli non abbia trovato impedimenti (di carattere legale) per esercitare il diritto. Se tali impedimenti si sono riscontrati nella realtà, deve ritenersi che, per tutto il tempo dell’impedimento, non decorra il termine della prescrizione e perciò non maturi il termine utile all’usucapione.

Ma contrariamente a quanto fin qui rinvenuto nella pacifica giurisprudenza, il giudice amministrativo, respingendo la domanda del Comune che invocava l’avvenuto acquisto dell’area per usucapione per l’inerzia del proprietario nell’esercitare il suo diritto, ha ritenuto che in realtà il proprietario è stato impedito nell’esercizio del suo diritto (e nella possibilità di chiedere la restituzione dall’area) da una (scusabile) causa legale (i casi citati quali impedimenti legali non sembrano conferenti allo scopo).

In altre parole, proprio perché si... _OMISSIS_ ...reso noto il tradizionale assetto dell’occupazione acquisitiva, con acquisto automatico della proprietà in capo alla p.a. espropriante, il proprietario non avrebbe agito – nella prospettiva delineata dal giudice - per la tutela del suo diritto ritenendolo (erroneamente) perduto per effetto della predetta e controversa figura, di creazione giurisprudenziale, dell’occupazione acquisitiva.

Invece, secondo il Tar Lazio, la “verità” intorno alle vicende in parola si sarebbe invece affermata solo con l’entrata in vigore del nuovo T.U. espropri (dal 30 giugno 2003) allorché è stata introdotta una norma di legge in grado di far conoscere a tutti (e così anche ai proprietari) natura e consistenza (e consapevolezza giuridica) della propria situazione proprietaria con riguardo a vicende del genere. Perciò solo da tale ultima data può dirsi decorrente il termine di prescrizione (e correlativamente il tempo per maturare l... _OMISSIS_ ...CRLF|
In tale quadro, fino a quando detto termine non si consuma (nella migliore delle ipotesi, al 30 giugno 2023), l’unica possibilità per formalizzare l’acquisto del bene in situazioni di espropri illegittimo resterebbe quella di adottare il provvedimento di acquisizione ex art. 43 T.U. espropri.

Le argomentazioni adoperate dalla pronuncia in commento non sembrano totalmente condivisibili e rischierebbero, in un settore così delicato anche sotto il profilo finanziario, di vanificare – come anticipato – l’istituto dell’usucapione [6], in quanto finirebbero con il soggettivizzare eccessivamente la questione dando valenza “assolutoria” solo al comportamento dei proprietari.

Agli stessi, comunque, potrebbe rimproverarsi nel caso di specie l’inerzia prolungata rispetto al loro diritto di proprietà in un contesto di regole (dell’occupazione appropriativa) da ritener... _OMISSIS_ ...ecise e prevedibili” (Cass., SS.UU., 6853/2003 e in via implicita ma chiara, Cass., I, 22407 e 20453 del 2008).

Si rammenta come, ai fini dell’usucapione si dovrebbe prescindere dallo stato soggettivo di buona fede e ciò dovrebbe valere sia per l’usucapiente sia per l’usucapito e non si vede perché non debba invece prendersi in considerazione e tutelare, nella contrapposizione delle situazioni giuridiche soggettive, il comportamento dell’espropriante.


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Autore

Cimellaro, Antonino

Avvocato in Roma