Il secondo protocollo alla Convenzione PIF: il riciclaggio

Lo scopo In linea con quanto già detto a proposito del Primo Protocollo sulla corruzione, anche il Secondo protocollo [1] alla Convenzione PIF, sempre redatto sulla base dell’art. K3 del Trattato di Maastricht, deriva dalla constatazione che, oltre alla frode, sono anche altre le condotte che possono rappresentare una minaccia per gli interessi finanziari delle Comunità Europee.

Esaminate frode e corruzione, il presente atto si concentra invece sul riciclaggio e, nuovamente, su atti compiuti per conto di persone giuridiche.

Il protocollo, pertanto, si propone di adattare, ove necessario, le legislazioni nazionali per prevedere la responsabilità degli enti nei casi di frode, corruzione attiva e riciclaggio compiuti per un loro beneficio, ma, anche in questo caso, solo nei limiti in cui tali atti abbiano recato un danno alle finanze comunitarie.

Il riciclaggio, in particolare, è percepito quale atto assai pericoloso in q... _OMISSIS_ ... il recupero di quanto oggetto di frode o corruzione ai danni della UE e, per questo motivo, il protocollo tende a volere introdurre più efficaci misure di confisca dei proventi di reato nei singoli Stati membri. Inoltre, l’atto in questione intende rafforzare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati, permettendo loro un più efficace scambio di informazioni, nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali.

L’atto si apre con una serie di definizioni tratte per lo più dalla Convenzione PIF e dal primo protocollo, quali quelle dei concetti di “frode”, “corruzione attiva” e “corruzione passiva” e si concentra poi sui concetti di “persona giuridica” e “riciclaggio”.


Il riciclaggio e la responsabilità degli enti Per definire il concetto di riciclaggio, il protocollo fa riferimento, nell’art. 1 lett. e), ad un altro atto normativo comun... _OMISSIS_ ...ttiva del Consiglio 91/308/CEE del 10.6.1991 e passa poi ad enunciare immediatamente, negli artt. 2 e 3, uno dei principali contenuti del documento, cioè l’invito a ciascuno Stato membro a prendere provvedimenti affinché il riciclaggio sia considerato un reato e affinché le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili di frode, corruzione attiva e passiva e anche riciclaggio commessi in loro favore dai loro rappresentanti o comunque da soggetti con poteri decisionali o di controllo delle stesse.

La norma prevede quindi espressamente la possibilità di responsabilità degli enti per tale reato.

Si può notare, al riguardo, la differenza di formulazione con la Convenzione, che, come evidenziato, prevedeva già raccomandazioni per la responsabilità delle persone giuridiche in materia di frode; la raccomandazione della Convenzione, però, era diretta alla responsabilità penale dei dirigenti delle imprese, cioè alla responsabilità d... _OMISSIS_ ...he che comportasse come conseguenza quella dell’ente, mentre adesso l’art. 3 del Secondo protocollo menziona espressamente e direttamente la responsabilità delle persone giuridiche, seppure sempre per atti commessi da persone fisiche.

Inoltre, la formulazione degli artt.3 e 4 del Secondo protocollo è certamente più minuziosa e dettagliata di quella del corrispondente articolo della Convenzione PIF.

L’art. 3 comma 2 del secondo protocollo prevede anche la responsabilità dell’ente quando la frode, la corruzione o il riciclaggio siano avvenuti per carenza di sorveglianza o di controllo da parte dei soggetti all’interno dell’ente che avevano il potere e il dovere di esercitare il controllo stesso.

Le sanzioni che, secondo l’art. 4, possono essere inflitte all’ente vanno dall’esclusione dal godimento di un vantaggio o di un aiuto pubblico a quella estrema dello scioglimento.
... _OMISSIS_ ...me si vedrà, la previsione della responsabilità degli enti per riciclaggio è rimasta a lungo inattuata nell’ordinamento italiano.


Confisca e cooperazione con la Commissione Europea Il principio ribadito dall’art. 5 del secondo protocollo è quello dell’adozione degli strumenti di sequestro e confisca dei proventi di frode, corruzione e riciclaggio; lo scopo è evidentemente quello del recupero delle somme e del risarcimento del danno.

A tale fine, la norma invita gli Stati ad adottare anche le forme di sequestro e confisca “per equivalente”.

Il recupero degli importi oggetto di reato è per la UE essenziale per la tutela dei propri interessi finanziari, e quindi uno strumento come il sequestro per equivalente è fondamentale.

A questo proposito, in questa sede, più che richiamare i concetti di diritto generale su tale istituto e le problematiche connesse – cui si è già fa... _OMISSIS_ ...ommento alla Convenzione al quale si rinvia –, sembra importante ricordare come la Commissione Europea, per conto della Unione, in particolare anche grazie all’opera dell’OLAF, che opera quale raccordo con le autorità giudiziarie nazionali, ma anche del proprio Servizio Giuridico, cerchi di utilizzare tutti gli strumenti che la normativa mette a disposizione per il recupero delle somme e il risarcimento del danno.

Strumento molto importante in questo senso è, per esempio, la cooperazione della Commissione con le autorità nazionali, ribadita nell’art. 7 del secondo protocollo, ma che, peraltro, trova fondamento giuridico anche in altri atti legislativi comunitari.

Uno dei modi in cui si può concretamente manifestare tale cooperazione in sede giudiziaria è, per esempio, la partecipazione della Commissione Europea ai procedimenti penali nazionali quale parte lesa prima e parte civile poi nel corso del giudizio. Si stanno... _OMISSIS_ ...a verificare casi, in Italia, di procedimenti in cui la Commissione, tramite l’opera di raccordo dell’OLAF e con la rappresentanza del Servizio Legale, è parte civile in procedimenti per reati contro gli interessi finanziari della UE; in tale veste la stessa può proporre e chiedere al Pubblico Ministero che lo stesso avanzi richiesta per l’adozione di sequestri per equivalente finalizzati poi alla confisca.

Generalmente ciò può avvenire in procedimenti attinenti alle c.d. “spese dirette”, cioè a quelle spese, tipicamente le spese per la ricerca scientifica o gli aiuti ai paesi in via di sviluppo, in cui vi è rapporto diretto tra la Commissione e il beneficiario senza l’interposizione di uno Stato membro. Fondamentale è in questo senso anche la cooperazione con la Corte dei Conti italiana, su cui si tornerà tra poco, con cui l’OLAF ha un apposito protocollo di collaborazione, che può esercitare nei confronti dei ge... _OMISSIS_ ...pubblici, tra cui comunitari, azione per il giudizio di responsabilità contabile in cui può adottare misure provvisorie quali sequestri.

Anche nei procedimenti per spese “a gestione ripartita”, quali i fondi strutturali e i contributi agricoli, o in materia di entrate (diritti doganali, ma anche voci quali i prelievi da effettuare e versare allo Stato nel meccanismo delle c.d. “quote latte”), in cui il ruolo di gestione e riscossione è affidato in prima battuta allo Stato membro, vi sono stati casi in cui la Commissione Europea si è costituita parte civile; peraltro, trattandosi appunto di spese o entrate a gestione statale, non sempre la Commissione Europea si costituisce parte civile in questi tipi di procedimenti, lasciando il compito di tutelare i propri interessi alle autorità dello Stato membro che sono direttamente coinvolte.

In questi casi, comunque, la Commissione, tramite l’OLAF, può seguire l’a... _OMISSIS_ ...ocedimento penale e, se richiesta, fornire assistenza anche ai fini dell’adozione di provvedimenti di sequestro per equivalente. Si sono avuti così in questi anni alcuni procedimenti penali presso Procure della Repubblica italiane, corrispondenti anche a casi dell’OLAF, in materia di fondi strutturali, di contributi agricoli, di contrabbando e di versamenti dei prelievi nel meccanismo delle quote latte in cui sono stati emessi provvedimenti di sequestri di confisca per equivalente a tutela degli interessi finanziari comunitari. In qualche caso i procedimenti sono giunti anche a sentenze di condanna di primo grado, in cui i provvedimenti di sequestro sono stati trasformati in provvedimenti di confisca [2].

Si tratta di casi pilota, ognuno dei quali rappresenta una novità, ma sono di fondamentale importanza perché aprono degli scenari giuridici fino a pochi anni fa impensabili in materia di tutela delle finanze comunitarie, e il tutto uni... _OMISSIS_ ...al normale utilizzo degli strumenti offerti dalla normativa europea e nazionale.

Tuttavia la cooperazione non si svolge solo nel modo sopra indicato, ma anche fornendo assistenza, sempre se richiesti, alle indagini penali nazionali; anche in questo caso l’OLAF gioca un ruolo di primo piano.

A titolo di mero esempio, negli ultimi anni la cooperazione dell’OLAF all’autorità giudiziaria italiana si è articolata, tra l’altro:


Con la trasmissione di documenti e informazioni dal procedimento amministrativo OLAF al procedimento penale, in virtù anche dell’art. 9 del reg. 1073/99 sul funzionamento dell’OLAF, secondo cui i rapporti di indagine dell’OLAF con relativi allegati sono utilizzabili nei procedimenti penali nazionali alle stesse condizioni dei rapporti redatti da autorità amministrative nazionali
Con l’organizzazione di riunioni di coordinamento tra... _OMISSIS_ ... le autorità giudiziarie coinvolte nello stesso procedimento per facilitare lo scambio reciproco di informazioni e per facilitare le richieste di assistenza giudiziaria tra gli Stati
Con la possibilità che, grazie all’opera di mediazione dell’OLAF, funzionari della Commissione Europea esperti in specifici settori siano sentiti come testi in dibattimenti davanti a Tribunali italiani per fornire ai giudici elementi di conoscenza su materie particolarmente tecniche; questo è avvenuto, per esempio, con il consenso delle parti, davanti ai Tribunali di Saluzzo nel 2008 e Milano nel 2010 in due dibattimenti in materia di “quote latte”
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