Il secondo protocollo alla Convenzione PIF: il riciclaggio

Lo scopo In linea con quanto già detto a proposito del Primo Protocollo sulla corruzione, anche il Secondo protocollo [1] alla Convenzione PIF, sempre redatto sulla base dell’art. K3 del Trattato di Maastricht, deriva dalla constatazione che, oltre alla frode, sono anche altre le condotte che possono rappresentare una minaccia per gli interessi finanziari delle Comunità Europee.

Esaminate frode e corruzione, il presente atto si concentra invece sul riciclaggio e, nuovamente, su atti compiuti per conto di persone giuridiche.

Il protocollo, pertanto, si propone di adattare, ove necessario, le legislazioni nazionali per prevedere la responsabilità degli enti nei casi di frode, corruzione attiva e riciclaggio compiuti per un loro beneficio, ma, anche in qu... _OMISSIS_ ... il recupero di quanto oggetto di frode o corruzione ai danni della UE e, per questo motivo, il protocollo tende a volere introdurre più efficaci misure di confisca dei proventi di reato nei singoli Stati membri. Inoltre, l’atto in questione intende rafforzare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati, permettendo loro un più efficace scambio di informazioni, nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali.

L’atto si apre con una serie di definizioni tratte per lo più dalla Convenzione PIF e dal primo protocollo, quali quelle dei concetti di “frode”, “corruzione attiva” e “corruzione passiva” e si concentra poi sui concetti di “persona giuridica” e “riciclaggio”.

|... _OMISSIS_ ...ttiva del Consiglio 91/308/CEE del 10.6.1991 e passa poi ad enunciare immediatamente, negli artt. 2 e 3, uno dei principali contenuti del documento, cioè l’invito a ciascuno Stato membro a prendere provvedimenti affinché il riciclaggio sia considerato un reato e affinché le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili di frode, corruzione attiva e passiva e anche riciclaggio commessi in loro favore dai loro rappresentanti o comunque da soggetti con poteri decisionali o di controllo delle stesse.

La norma prevede quindi espressamente la possibilità di responsabilità degli enti per tale reato.

Si può notare, al riguardo, la differenza di formulazione con la Convenzione, che, come evidenziato, prevedeva già raccomandazioni per la responsabilità... _OMISSIS_ ...he che comportasse come conseguenza quella dell’ente, mentre adesso l’art. 3 del Secondo protocollo menziona espressamente e direttamente la responsabilità delle persone giuridiche, seppure sempre per atti commessi da persone fisiche.

Inoltre, la formulazione degli artt.3 e 4 del Secondo protocollo è certamente più minuziosa e dettagliata di quella del corrispondente articolo della Convenzione PIF.

L’art. 3 comma 2 del secondo protocollo prevede anche la responsabilità dell’ente quando la frode, la corruzione o il riciclaggio siano avvenuti per carenza di sorveglianza o di controllo da parte dei soggetti all’interno dell’ente che avevano il potere e il dovere di esercitare il controllo stesso.

Le sanzioni che... _OMISSIS_ ...me si vedrà, la previsione della responsabilità degli enti per riciclaggio è rimasta a lungo inattuata nell’ordinamento italiano.


Confisca e cooperazione con la Commissione Europea Il principio ribadito dall’art. 5 del secondo protocollo è quello dell’adozione degli strumenti di sequestro e confisca dei proventi di frode, corruzione e riciclaggio; lo scopo è evidentemente quello del recupero delle somme e del risarcimento del danno.

A tale fine, la norma invita gli Stati ad adottare anche le forme di sequestro e confisca “per equivalente”.

Il recupero degli importi oggetto di reato è per la UE essenziale per la tutela dei propri interessi finanziari, e quindi uno strumento come il sequestro per equivalente ... _OMISSIS_ ...ommento alla Convenzione al quale si rinvia –, sembra importante ricordare come la Commissione Europea, per conto della Unione, in particolare anche grazie all’opera dell’OLAF, che opera quale raccordo con le autorità giudiziarie nazionali, ma anche del proprio Servizio Giuridico, cerchi di utilizzare tutti gli strumenti che la normativa mette a disposizione per il recupero delle somme e il risarcimento del danno.

Strumento molto importante in questo senso è, per esempio, la cooperazione della Commissione con le autorità nazionali, ribadita nell’art. 7 del secondo protocollo, ma che, peraltro, trova fondamento giuridico anche in altri atti legislativi comunitari.

Uno dei modi in cui si può concretamente manifestare tale cooperazione in ... _OMISSIS_ ...a verificare casi, in Italia, di procedimenti in cui la Commissione, tramite l’opera di raccordo dell’OLAF e con la rappresentanza del Servizio Legale, è parte civile in procedimenti per reati contro gli interessi finanziari della UE; in tale veste la stessa può proporre e chiedere al Pubblico Ministero che lo stesso avanzi richiesta per l’adozione di sequestri per equivalente finalizzati poi alla confisca.

Generalmente ciò può avvenire in procedimenti attinenti alle c.d. “spese dirette”, cioè a quelle spese, tipicamente le spese per la ricerca scientifica o gli aiuti ai paesi in via di sviluppo, in cui vi è rapporto diretto tra la Commissione e il beneficiario senza l’interposizione di uno Stato membro. Fondamentale è in questo senso anc... _OMISSIS_ ...pubblici, tra cui comunitari, azione per il giudizio di responsabilità contabile in cui può adottare misure provvisorie quali sequestri.

Anche nei procedimenti per spese “a gestione ripartita”, quali i fondi strutturali e i contributi agricoli, o in materia di entrate (diritti doganali, ma anche voci quali i prelievi da effettuare e versare allo Stato nel meccanismo delle c.d. “quote latte”), in cui il ruolo di gestione e riscossione è affidato in prima battuta allo Stato membro, vi sono stati casi in cui la Commissione Europea si è costituita parte civile; peraltro, trattandosi appunto di spese o entrate a gestione statale, non sempre la Commissione Europea si costituisce parte civile in questi tipi di procedimenti, lasciando il compito di tutelare i... _OMISSIS_ ...ocedimento penale e, se richiesta, fornire assistenza anche ai fini dell’adozione di provvedimenti di sequestro per equivalente. Si sono avuti così in questi anni alcuni procedimenti penali presso Procure della Repubblica italiane, corrispondenti anche a casi dell’OLAF, in materia di fondi strutturali, di contributi agricoli, di contrabbando e di versamenti dei prelievi nel meccanismo delle quote latte in cui sono stati emessi provvedimenti di sequestri di confisca per equivalente a tutela degli interessi finanziari comunitari. In qualche caso i procedimenti sono giunti anche a sentenze di condanna di primo grado, in cui i provvedimenti di sequestro sono stati trasformati in provvedimenti di confisca [2].

Si tratta di casi pilota, ognuno dei quali rappres... _OMISSIS_ ...al normale utilizzo degli strumenti offerti dalla normativa europea e nazionale.

Tuttavia la cooperazione non si svolge solo nel modo sopra indicato, ma anche fornendo assistenza, sempre se richiesti, alle indagini penali nazionali; anche in questo caso l’OLAF gioca un ruolo di primo piano.

A titolo di mero esempio, negli ultimi anni la cooperazione dell’OLAF all’autorità giudiziaria italiana si è articolata, tra l’altro:


Con la trasmissione di documenti e informazioni dal procedimento amministrativo OLAF al procedimento penale, in virtù anche dell’art. 9 del reg. 1073/99 sul funzionamento dell’OLAF, secondo cui i rapporti di indagine dell’OLAF con relativi allegati sono utilizzabili nei pr... _OMISSIS_ ... le autorità giudiziarie coinvolte nello stesso procedimento per facilitare lo scambio reciproco di informazioni e per facilitare le richieste di assistenza giudiziaria tra gli Stati
Con la possibilità che, grazie all’opera di mediazione dell’OLAF, funzionari della Commissione Europea esperti in specifici settori siano sentiti come testi in dibattimenti davanti a Tribunali italiani per fornire ai giudici elementi di conoscenza su materie particolarmente tecniche; questo è avvenuto, per esempio, con il consenso delle parti, davanti ai Tribunali di Saluzzo nel 2008 e Milano nel 2010 in due dibattimenti in materia di “quote latte”
Con l’avere stretto la collaborazione tra OLAF e Corte dei Conti italiana (in particolare, la Procur... _OMISSIS_ ...quo; nel panorama delle Corti dei Conti degli Stati membri della UE, ha completato a livello nazionale l’opera investigativa dell’OLAF, spesso in parallelo allo svolgimento dei corrispondenti processi penali, ma ottenendo in alcuni casi risultati ancora più efficaci di quelli del procedimento penale stesso. La Corte ha, per esempio, recentemente emesso una decisione nei confronti di una ONG italiana che aveva ricevuto fondi comunitari per l’aiuto allo sviluppo, dando una ulteriore svolta alla propria giurisprudenza in materia di responsabilità contabile, nel senso che non solo si è confermato quell’orientamento affermato nel 2006 dalle Sezioni unite della Cassazione [3] – per cui la giurisdizione della Corte non dipende più dalla qualità soggettiva dell’... _OMISSIS_ ...i sono stati responsabili della gestione di fondi pubblici – ma si è affermato che tra tali fondi pubblici rientrano anche i fondi puramente comunitari, cioè le “spese dirette” corrisposte direttamente dalla UE al singolo operatore economico, affermando così il principio di piena assimilazione delle finanze comunitarie a quelle nazionali [4].

È molto importante sottolineare, per evitare equivoci che spesso portano l’autorità giudiziaria nazionale a non avvalersi dell’opera dell’OLAF, che l’intervento di collaborazione dell’Ufficio con le autorità giudiziarie nazionali non riguarda solo i procedimenti in cui occorre formulare richieste di assistenza giudiziaria ad altri Stati, ma anche i procedimenti penali di esclusi... _OMISSIS_ ...ojust), ma non esclusivamente in tale ambito; molti procedimenti in cui l’Ufficio assiste la autorità giudiziaria nazionale nelle forme sopra dette, anzi forse la percentuale quantitativamente più importante, riguardano fatti che coinvolgono un solo Stato Membro e non richiedono lo svolgimento di alcuna rogatoria con altri Stati Membri o terzi.

L’OLAF può giocare un ruolo anche in questi casi proprio perché esso non è in linea principale un organismo di assistenza giudiziaria intesa quale assistenza in rogatorie internazionali; è un organismo che tra le sue funzioni può anche annoverare tale forma di assistenza giudiziaria, ma è prima di tutto un organismo investigativo che svolge proprie indagini autonome a livello amministrativo e che, per normativa comunitari... _OMISSIS_ ...
Come, poi, previsto dallo stesso art. 10 del regolamento, la Commissione, e quindi principalmente l’OLAF, può trasferire informazioni ricevute da uno Stato membro ad un altro Stato Membro od anche ad uno Stato Terzo, con l’accordo dello Stato che ha fornito le informazioni.

Quando l’OLAF presta assistenza alle autorità degli Stati Membri, sia in rogatorie che nel mero scambio di documenti e informazioni, agisce nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali, ed in particolare, oggi, del regolamento 45/2001 che ha anche istituito l’ufficio del Supervisore Europeo per la Protezione dei Dati Personali (EDPS) anche al fine di esercitare il controllo su tale attività, realizzando così quanto previsto nell’art. 11 del Secondo protocollo.