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S.c.i.a. e d.i.a. in edilizia: inquadramento generale


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

L'ambito di applicazione della s.c.i.a. e della d.i.a. in materia edilizia è definito (principalmente, ma non esclusivamente) dai primi tre commi dell'art. 22 T.U..

Più precisamente per determinare gli interventi assoggettati a s.c.i.a. occorre fare riferimento al primo e al secondo comma della disposizione da ultimo menzionata, che si occupavano della d.i.a. «semplice» ossia quella non sostitutiva del permesso di costruire.

Il terzo comma, invece, disciplina ancor oggi la «super d.i.a.» – sopravvissuta, come si è detto, alle innovazioni apportate dal d.l. 78/2010 – e detta le condizioni alle quali certi interventi sottoposti a permesso di costruire possono essere realizzati con la procedura semplificata.

Gli interventi assoggettati a s.c.i.a. si ricavano, in primo luogo, «per sottrazione», e sono quelli «non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistica vigente.».

Lasciando per il momento da parte l'ultimo inciso, su cui si avrà occasione di tornare nel capitolo successivo, occorre ricordare che ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ....U. elenca gli interventi sottoposti a permesso di costruire e che l'art. 6 T.U. contiene invece le opere che possono essere realizzate senza bisogno di alcun titolo abilitativo (c.d. «attività edilizia libera»). Da un'analisi di queste due norme, risultano quindi sottoposti a s.c.i.a.:

a) gli interventi di manutenzione straordinaria diversi da quelli previsti dall'art. 6, co. 2, lett. a), T.U., ossia che non incidono sulle parti strutturali dell'edificio;

b) gli interventi di restauro e risanamento conservativo;

c) gli interventi di ristrutturazione diversi da quelli previsti dall'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. (c.d. «ristrutturazione pesante»), comunemente chiamati «ristrutturazione leggera».

Si segnala sin da ora che secondo la giurisprudenza, il regime della d.i.a. (ma la considerazione vale anche per la s.c.i.a.) non è applicabile a lavori da eseguirsi su manufatti originariamente abusivi che non siano stati sanati, e questo anche se riconducibili alle suddette categorie, atteso che gli interventi ulteriori su immobili abusivi ripetono le caratteristiche di illegittimità dall'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente.

Sempre prelim... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...è altresì opportuno ricordare che, secondo la giurisprudenza, al fine di individuare la categoria di intervento edilizio in cui inquadrare l'opera edilizia, la stessa deve essere considerata unitariamente, nel suo complesso, al fine di evitare che, attraverso un'artificiosa suddivisione dei lavori, venga eluso il regime dei titoli abilitativi edilizi.

Il legislatore si è preoccupato di definire all'art. 3 T.U. le varie tipologie di interventi edilizi, inizialmente recependo, per quanto concerne manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione, l'art. 31 della legge n. 457/1978.

È importante sottolineare che a seguito di tale recepimento le definizioni date da quest'ultima norma, che la giurisprudenza anteriore al T.U. riteneva valide per i soli interventi di edilizia residenziale, sono state estese a tutti gli interventi, e quindi ad es. anche alle opere eseguite su immobili aventi destinazione industriale o commerciale.

Si dovrà pertanto fare riferimento sempre a questa disposizione, nonostante qualsiasi diversa previsione degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, sulle cui disposizioni tali definizioni prevalgono (art. 3, co. 2, T.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...hé, tanto per fare un esempio, il regolamento comunale non potrà qualificare come ristrutturazione un intervento che non rientri nella tipologia divisata dal T.U., ne potrà escludere dalla definizione tipi di intervento che invece vi rientrino, ferma restando tuttavia la possibilità per il Comune di disciplinare in via sostanziale le attività concretamente assentibili in specifiche zone del territorio.

Ora, se si va a leggere più approfonditamente proprio l'art. 3 T.U. ci si accorge che, rispetto alla legge n. 457/1978, vi è in più la nozione di «interventi di nuova costruzione» (co. 1, lett. e), che il legislatore ha aggiunto allo scopo di chiarire meglio il concetto di «trasformazione edilizia e urbanistica del territorio», che, come si ricorderà, la legge n. 10/1977 poneva come presupposto per la necessità della concessione edilizia e che anteriormente all'entrata in vigore del T.U. era stato specificato dalla giurisprudenza, peraltro non senza contrasti ermeneutici.

Dalla lettura dell'art. 3, co. 1, lett. e), T.U. è possibile ricavare una serie di dati interessanti, che ci permettono di focalizzare meglio l'ambito di operatività della s.c.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...hiarire la logica di fondo del sistema dei titoli abilitativi delineato dal T.U..

Punto di partenza del nostro ragionamento è la nozione di «interventi di nuova costruzione», che sono «quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie» della manutenzione ordinaria e straordinaria, del restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica. La norma prosegue poi enumerando una serie di opere da considerarsi «comunque» di nuova costruzione, con un elenco che la dottrina considera soltanto esemplificativo, non certo tassativo.

Dato questo importantissimo, perché dal carattere «aperto» dell'enumerazione deriva che le ipotesi di «nuova costruzione» sono suscettibili di essere ampliate in via interpretativa, e con esse anche l'ambito di operatività del permesso di costruire.

Ciò ci permette di chiarire che nel momento in cui si sostiene che l'ambito di applicazione della s.c.i.a. si ricava in via residuale, si fa un'affermazione imprecisa. Invero, tale assunto sarebbe corretto soltanto nel caso in cui fosse tassativo non solo l'elenco delle attività di edi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a, ma anche quello degli interventi sottoposti a permesso di costruire, eventualità che però nel sistema del T.U. non si verifica, come si è appena visto.

Ecco che allora la linea distintiva tra interventi sottoposti a s.c.i.a. e a permesso di costruire non è tanto basata su un'elencazione normativa, che, invero, non sarebbe mai esaustiva, data la varietà dei casi concreti, ma affonda le sue radici sul tipo di attività edilizia che viene intrapresa e sul rilievo che essa ha per la collettività.

Se si considerano, da una parte, gli interventi sottoposti a permesso di costruire e, dall'altra, gli interventi sottoposti a s.c.i.a. (in passato: d.i.a. «semplice») emerge, infatti, che rientrano tra i primi le opere che sono espressione dello ius aedificandi e che invece sono sottoposte alla procedura semplificata quelle attività che invece sono manifestazione dello ius utendi. Differenza che si ripercuote sul regime autorizzatorio in ragione del rilievo che gli stessi interventi assumono per la collettività, che ha un interesse a che la P.A. esegua un controllo diretto su quelle attività che trasformano in modo rilevante e duraturo il territorio, mentre si accontenta di un c... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ltanto indiretto negli altri casi.

Questo disegno, particolarmente chiaro al momento dell'entrata in vigore del T.U., è stato progressivamente messo in discussione dagli interventi normativi successivi, che hanno attratto nell'ambito dell'attività edilizia libera e della s.c.i.a. degli interventi che possono avere anche un'incidenza rilevante sul territorio, in passato assentibili con permesso di costruire.

Emblematica, in tal senso, è lo spostamento dalla «ristrutturazione edilizia» alla «manutenzione straordinaria» (assentibili, come si vedrà, con s.c.i.a. o con semplice comunicazione a seconda che incidano o meno sulle parti strutturali dell'edificio) degli interventi che consistono nell'accorpamento o nel frazionamento di unità immobiliari e ciò anche qualora comportino una variazione del carico urbanistico.

Dalla lettura dell'art. 3 co. 1, lett. e), T.U. è possibile poi individuare un altro caso di applicabilità della s.c.i.a., desumibile dalla lett. e.6), che considera nuova costruzione e quindi sottoposti a permesso di costruire «gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e a... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...bientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale». Ecco che saranno eseguibili con s.c.i.a. gli interventi pertinenziali diversi da questi appena elencati.

La s.c.i.a., ai sensi dell'art. 22, co. 2, T.U., così come modificato dall'art. 30 del d.l. n. 69/2013, si applica anche alle «varianti a permessi di costruire che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, e non violano eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire». È l'ipotesi delle c.d. «varianti minime» al permesso di costruire, già prevista dall'art. 15 della legge n. 47/1985 e poi sottoposta a d.i.a. dall'art. 4, co. 7, lett. g), del d.l. n. 398/1993.

Inoltre, l'art. 17, co. 1, lett. m), del d.l. n. 133/2014 ha introdotto una nuova ipotesi di varianti al permesso di costruire sottoposte a s.c.i.a., ossia quelle che non configurano una «variazione essenziale», a condizione che siano conformi alle ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i urbanistico-edilizie e siano eseguite dopo che siano stati acquisiti gli eventuali atti di assenso previsti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali e di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore (nuovo comma 2-bis dell'art. 22 T.U.).

Una considerazione a parte meritano le ipotesi di d.i.a. edilizia non previste nel T.U., e particolare rilievo assumono: a) l'art. 9, co. 2, della legge n. 122/1989, per la realizzazione di parcheggi pertinenziali nelle aree urbane; b) l'art. 12, co. 5, del D. Lgs. n. 387/2003, in tema di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili di capacità di generazione inferiore ad una certa soglia; c) l'art. 27, co. 20, della legge n. 99/2009, per l'installazione e l'esercizio di unità di piccola cogenerazione o di potenza termica nominale inferiore ai 3 MW.

Peraltro, il rimando alla disciplina degli artt. 22 e 23 T.U. contenuti nelle ultime due disposizioni che si sono citate deve ritenersi superato in ragione delle innovazioni apportate alle procedure autorizzatorie per la realizzazione degli impianti di produzione di energia dalle fonti rinnovabili dal D. Lgs. n. 28/2011, che ha sostituito la d.i.a. con una «procedu... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...iva semplificata» (P.A.S.) che ricalca, tuttavia, il procedimento di d.i.a. previsto dal T.U..

Un'ipotesi speciale di s.c.i.a. che viene in rilievo nella materia dell'edilizia è prevista dall'art. 23, co. 2-bis, del d.l. n. 5/2012 – introdotto in sede di conversione – il quale prevede che la realizzazione delle infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici sia assentibile con il nuovo strumento di semplificazione introdotto dal d.l. n. 78/2010.

Si può ora passare al terzo comma dell'art. 22, il quale, prevedendo che, a certe condizioni, possano essere realizzati con d.i.a. interventi che sarebbero ordinariamente sottoposti a permesso di costruire, sembrerebbe mettere in discussione quanto detto poco sopra sulla linea di demarcazione tra s.c.i.a./d.i.a. e permesso di costruire, ma così non è.

La possibilità di sostituire il permesso di costruire con la d.i.a., infatti, è soltanto una semplificazione che opera sul piano del procedimento, ma non su quello sostanziale dell'incidenza dell'attività edilizia sul territorio, come dimostra la sottoposizione dell'intervento al regime contributivo e sanzionatorio proprio del permesso di costruire.

Con ciò... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e dire che il legislatore ha previsto la possibilità di ricorrere alla «super d.i.a.» non in ragione della limitata incidenza sul territorio dell'intervento, ma piuttosto per permettere al privato cittadino di conseguire in modo più rapido il titolo edilizio, nelle ipotesi in cui il rilascio di questo si configuri, per le peculiarità del caso concreto e per la puntualità e la precisione delle previsioni dello strumento urbanistico, come un atto dovuto.

L'accostamento ius aedificandi –– permesso di costruire e ius utendi – s.c.i.a. (in passato: d.i.a. «semplice») continua pertanto a rimanere valido, ponendosi come vera e propria «architrave» del sistema dei titoli edilizi disegnato dal T.U., e come criterio interpretativo imprescindibile.

Conclusivamente, è da rilevare che le considerazioni svolte avvalorano la scelta del legislatore di aver previsto, in sede di interpretazione autentica, l'impossibilità di sostituire il permesso di costruire con la s.c.i.a..

Affermare il contrario avrebbe comportato la possibilità di realizzare con il nuovo strumento di semplificazione ogni intervento edilizio, a prescindere dalla sua concreta inci... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...erritorio e pertanto avrebbe sottoposto allo stesso regime autorizzatorio ipotesi diverse, con un'operazione di dubbia compatibilità col principio di ragionevolezza e di uguaglianza, che vieta non solo di trattare in modo diverso situazioni simili, ma anche di assimilare situazioni tra loro differenti.

In altre parole, il diverso impatto urbanistico degli interventi espressione dello ius utendi e dello ius aedificandi impone che per i secondi debba essere previsto un procedimento diverso in cui, anche in nome del principio di buon andamento (art. 97 Cost.), sia possibile per la P.A. valutare preventivamente e compiutamente le conseguenze sul territorio dell'attività edilizia; questi principi verrebbero irrimediabilmente meno se si sostenesse la possibilità di intraprendere con la s.c.i.a. ogni intervento edilizio, considerato che il meccanismo introdotto dal d.l. n. 78/2010 permette di iniziare immediatamente l'attività e prevede un meccanismo di controllo successivo. Si sarebbe rischiato, così, che interventi che alterano l'assetto del territorio potessero essere inibiti soltanto «a cose fatte», con notevoli difficoltà di ripristino.


 
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