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La s.c.i.a. applicata all'edilizia: come cambia il procedimento


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

In virtù delle norme di interpretazione autentica di cui all'art. 5 del d.l. n. 70/2011, il procedimento di cui all'art. 23 T.U. rimane applicabile unicamente a quegli interventi che, ai sensi della normativa statale o regionale, possono essere eseguiti con d.i.a. in luogo del permesso di costruire; per gli interventi edilizi minori in passato assentibili con la d.i.a. c.d. «semplice» e oggi sottoposti a s.c.i.a., invece, si dovrà necessariamente far riferimento in primo luogo alla procedura delineata dall'art. 19 della legge n. 241/1990 e soltanto in via suppletiva all'art. 23 T.U..

Tanto premesso, si deve osservare, innanzitutto, che il fatto che il legislatore, confortato sul punto dalla giurisprudenza costituzionale, abbia ricondotto la disciplina della s.c.i.a. alla potestà legislativa esclusiva statale in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» sembrerebbe escludere che le Regioni possano disciplinare in modo diverso il procedimento della s.c.i.a., ad esempio prevedendo che l'attività non possa essere iniziata immediatamente ma solo decorso un certo periodo di tempo.

... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...roblematica interpretativa che si era posta era quella relativa agli immobili vincolati, posto che il nuovo testo dell'art. 19 della legge n. 241/1990 esclude che la s.c.i.a. potesse operare nei «casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali».

Immediatamente dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, coloro che ritenevano applicabile la s.c.i.a. alla materia edilizia si erano chiesti cosa sarebbe successo nel caso in cui si intendesse eseguire un intervento edilizio su un immobile vincolato.

In buona sostanza, tre erano le possibili risposte:

a) la prima alternativa era quella di ritenere che l'intervento potesse comunque essere effettuato con s.c.i.a., sia pure acquisendo preventivamente l'atto di assenso dell'autorità preposta alla tutela del vincolo: secondo questa teoria, dunque, la preclusione di cui all'art. 19 della legge n. 241/1990 doveva essere interpretata come impossibilità di sostituire con s.c.i.a. gli atti di assenso rilasciati dalle autorità preposte alla tutela dei vincoli ambientali, paesaggistici e culturali;

b) la seconda possibile soluzione era ritenere che, stante la formulazione letterale dell'art. 19 della legge n. 241/1990, la s.c.i.a. ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...licabile in radice e che gli interventi su beni vincolati potessero essere effettuati soltanto con permesso di costruire;

c) una terza tesi riteneva anch'essa insuperabile la lettera della disposizione sulla s.c.i.a. e riteneva che gli interventi sugli immobili vincolati fossero ancora sottoposti alla d.i.a..

Le ultime due ricostruzioni, pur essendo maggiormente rigorose al testo della legge n. 241/1990 non apparivano soddisfacenti in quanto contrastanti con la ratio semplificatrice del d.l. n. 78/2010: da un lato, l'impostazione che riteneva necessario il permesso di costruire portava ad un irragionevole «appesantimento» del regime autorizzatorio, mentre, dall'altro, l'orientamento che reputava ancora vigente la d.i.a. finiva col creare un sistema fondato su una molteplicità di titoli edilizi, ancora una volta però «complicato» più che «semplificato» dall'introduzione della s.c.i.a..

Ecco perché nella nota del 16 settembre 2010 il Ministero della Semplificazione aveva accolto il primo dei tre orientamenti che si sono riportati e, assai opportunamente, l'art. 5, co. 2, lett. c), secondo periodo del d.l. n. 70/2011 ha specificato che «le disposizioni di cui all'artic... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano … nel senso che, nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la Scia non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale».

Passando al piano più strettamente procedimentale, anche la s.c.i.a., non diversamente dalla d.i.a., deve essere presentata allo sportello unico dell'edilizia accompagnata dalla relazione asseverata del professionista che attesti la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per lo svolgimento dell'intervento, che sono gli stessi che si sono individuati per la d.i.a. (sussistenza di un titolo che permette la realizzazione dell'opera, intervento rientrante nell'ambito di applicazione della s.c.i.a. ex art. 22 T.U., conformità alla disciplina urbanistica e edilizia, alle norme igienico-sanitarie e di sicurezza), nonché dagli elaborati progettuali e dall'indicazione dell'impresa a cui affidare i lavori.

Nell'ottica della semplificazione procedimentale, e con l'obiettivo di adottare una modulistica la più possibile uniforme su tutto il territorio nazionale, con accordo stipulato in sede di Conferenza uni... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ata 12 giugno 2014, il Governo, le Regioni e gli enti locali hanno adottato un modulo «semplificato e unificato» per la presentazione della s.c.i.a., che tuttavia le Regioni possono adeguare in relazione alle specifiche normative di settore.

Tornando alla relazione asseverata del professionista, è bene ricordare che, ai sensi del terzo periodo del primo comma dell'art. 19 della legge n. 241/1990, essa potrà sostituire i pareri e gli organi di cui la normativa vigente preveda l'acquisizione o le verifiche preventive la cui esecuzione è richiesta dalla legge.

Ad ogni buon conto, si deve osservare che il legislatore ha fatto «salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti»», con ciò chiarendo, da un lato, che queste potranno comunque pronunciarsi ex post, anche ad intervento edilizio già eseguito e, dall'altro, che la necessità di acquisire pareri o verifiche preventive non ha alcun effetto sospensivo o interruttivo del termine per l'esercizio del potere inibitorio.

Qualora tali «verifiche» postume diano esito negativo, è da credere che la P.A. possa sollecitare la conformazione dell'attività o, in caso di imp... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...grave; di provvedere in tal senso, vietare la prosecuzione dei lavori e ordinare la rimozione delle opere già eseguite, esercitando i propri poteri inibitori o di autotutela.

A seguito delle innovazioni introdotte dall'art. 5, co. 2, lett. b), n. 2 del d.l. n. 70/2011 la s.c.i.a. potrà essere presentata anche mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, con la precisazione che, in tal caso, la segnalazione si considererà presentata dal momento della ricezione della stessa da parte della P.A..

Per le ipotesi di false attestazioni, si deve tener conto della norma incriminatrice contenuta nell'art. 19, co. 6, della legge n. 241/1990, che prevede la pena della reclusione da uno a tre anni per «chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti», sempre che «il fatto non costituisca più grave reato».

Tenuto conto che l'art. 481 c.p. fissa la pena in una misura inferiore, la responsabilità del professionista in caso di falsità delle attestazioni contenute nella relazione asseverata che accompagna la s.c.i.a. dovrebbe ritenersi ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lla nuova fattispecie incriminatrice e non dall'art. 481 c.p..

Peraltro, il nuovo sesto comma sembrerebbe perfettamente sovrapponibile all'art. 21, co. 1, ultima parte, della legge n. 241/1990, che prevedeva che, salvo che il fatto costituisse più grave reato, il dichiarante che rendeva dichiarazioni false o mendaci dovesse essere perseguito ai sensi dell'art. 483 c.p. e che, pertanto, dovrebbe ritenersi tacitamente abrogato.

Nessun dubbio può porsi sulla perdurante sussistenza della responsabilità disciplinare del professionista, anche in caso di dichiarazioni semplicemente «non veritiere» e sulla necessità per il dirigente o il responsabile dell'ufficio di informare l'autorità giudiziaria e il competente consiglio dell'ordine ai sensi dell'art. 29, co. 3, T.U..

Per effetto della presentazione della s.c.i.a. si aprirà un procedimento finalizzato alla verifica della sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per l'effettuazione dell'intervento, che potrà tuttavia essere iniziato sin da subito, senza attendere – come accade invece nella d.i.a. regolata dal T.U. – un «periodo cuscinetto»; fanno eccezione gli interventi di demolizio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ruzione e le varianti a permesso di costruire che comportino variazioni di sagoma per gli edifici ubicati in centro storico e non ricompresi nelle aree individuate nella deliberazione di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U., poiché in questi casi le opere possono essere iniziate soltanto dopo che siano trascorsi trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a., la quale così si comporta in modo non dissimile alla d.i.a..

Peraltro, l'Agenzia delle Entrate ha chiarito che tra i presupposti di regolarità della s.c.i.a. non vi è il pagamento dell'imposta di bollo nella misura fissa di euro 16,00, a meno che la s.c.i.a. non preveda il rilascio di un provvedimento o di certificazioni.

Si osserva, infatti, che, analogamente a quanto accadeva per la d.i.a., la vigente versione dell'art. 19 della legge n. 241/1990 non prevede l'emanazione di alcun provvedimento autorizzatorio, cosicché la s.c.i.a., come la d.i.a., non appare assimilabile ad un'istanza volta ad ottenere il rilascio di un provvedimento, ma una mera comunicazione; questa tesi, peraltro, si pone in linea di continuità con l'indirizzo dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e con il d.l. n. 138/2011, che – come si è avuto modo di vedere ne... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... precedente – hanno definitivamente chiarito che la denuncia, la dichiarazione e la segnalazione certificata di inizio attività costituiscono degli atti privati che non originano alcuna fattispecie abilitativa tacita (art. 19, co. 6-ter, della legge n. 241/1990).

Anche l'attività di controllo della s.c.i.a. ha carattere doveroso e puntuale e si caratterizza per essere ad effetto provvedimentale soltanto eventuale, poiché, in caso di esito positivo, la P.A. non dovrà adottare alcun atto.

Una diversità rilevante tra s.c.i.a. e d.i.a. edilizia si ha invece sul piano dei poteri esercitabili dalla P.A., che sono regolati dai commi 3 e 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241/1990, così come modificati dall'art. 6, co. 1, lett. a), della legge n. 124/2015.

Così, «l'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti» nel termine di trenta giorni dal ricevimento della segnalazione «adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione comp... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell'attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata».

Pertanto la P.A., ferma restando la possibilità di invitare il privato a regolarizzare la segnalazione ex art. 3, co. 3, del D.P.R. n. 300/1992, oltre al potere inibitorio, ha anche quello conformativo, di cui invece si è esclusa la titolarità nel caso di d.i.a. edilizia.

A tal proposito viene in rilievo allora anche quanto disposto dall'art. 21, co. 1, secondo periodo, della legge n. 241/1990, ai sensi del quale «in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell'attività e dei suoi effetti a legge».

Da queste previsioni, presenti peraltro sin dalla prima formulazione dell'art. 19 della legge n. 241/1990, emerge allora che la P.A., di fronte alla carenza dei presupposti e dei requisiti legittimanti, dovrà orientarsi preferibilmente alla conservazione dell'assetto di interessi e che l'intervento i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i pone come extrema ratio, a cui ricorrere soltanto se non sia impossibile in fatto o in diritto l'esercizio dei poteri conformativi e quindi la possibilità della sanatoria, come ad esempio può accadere nell'ipotesi di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni o nel caso in cui l'intervento sia assoggettato a permesso di costruire.

Si può pertanto sostenere che l'invito a conformare l'attività intrapresa ed i suoi effetti a diritto vigente, rappresenta un vero e proprio presupposto di legittimità dell'intervento inibitorio e repressivo della P.A., con conseguente illegittimità di questi ultimi provvedimenti nel caso in cui il denunciante riesca a dimostrare l'effettiva sanabilità della procedura; questo anche dopo la riforma operata dalla legge n. 124/2015, ancorché essa abbia definito il rapporto tra poteri conformativi e inibitori in modo meno netto rispetto al passato, perché è il principio di proporzionalità dell'azione amministrativa ad esigere che le misure di correzione siano adottate prioritariamente rispetto a quelle che interdicono lo svolgimento dell'attività.

L'art. 19, co. 3, della legge n. 241/1990 non prevede un termine entro il quale può ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...citato il potere conformativo, in quanto i trenta giorni valgono esplicitamente per la sola adozione dei provvedimenti inibitori: nondimeno, una lettura coordinata col successivo comma 4 potrebbe indurre a ritenere che detto termine valga anche per i poteri conformativi, perché questo comma si riferisce a tutti i poteri contemplati dal comma 3, prescrivendo che, scaduto il termine di trenta giorni, l'Amministrazione possa lo stesso esercitarli, ma alle condizioni previste dalla norma sull'annullamento d'ufficio del provvedimento amministrativo.

Un esempio può essere dato dall'ipotesi in cui la s.c.i.a. sia stata trasmessa alla P.A. mediante posta elettronica certificata e la P.A. non riesca ad aprire la documentazione allegata alla segnalazione: in questo caso deve ritenersi illegittima l'adozione di un provvedimento inibitorio, in quanto, in virtù del principio di leale collaborazione, la P.A. ha il dovere di avvertire il segnalante incolpevole delle difficoltà di cognizione del contenuto della comunicazione legate all'utilizzo dello strumento telematico, fissando al soggetto che ha presentato la s.c.i.a. un termine per trasmettere nuovamente gli allegati o consegnarla su supporto cartaceo.

Se è vero che le modali... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i conformazione non devono essere necessariamente proposte dal privato, ma possono anche essere suggerite dalla P.A., deve nondimeno ritenersi che il dovere di collaborazione della P.A. con il segnalante non può e non deve spingersi fino al punto di costringere la stessa P.A. a dover rideterminare o reinterpretare il contenuto della s.c.i.a., sovrapponendo la propria volontà a quella del soggetto che ha presentato la segnalazione e invitandolo a modificare l'attività oggetto della stessa.

In quest'ottica sembra ragionevole concludere nel senso del carattere vincolato del potere conformativo, senza che si possa argomentare in senso contrario a partire dall'espressione «qualora sia possibile», che piuttosto allude alla mera possibilità oggettiva di conformare l'attività del privato. Un margine di discrezionalità andrà riconosciuto piuttosto a proposito della scelta della tipologia della misura e delle modalità esecutive, anche se resterà fermo che la P.A. non potrà emanare provvedimenti che sospendano sine die gli effetti della s.c.i.a..

La legge n. 124/2015 ha introdotto delle significative novità per quanto concerne i poteri conformativi della P.A., chiarendo ch... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...no essere adottati con «atto motivato» e regolandone in maniera più precisa il contenuto.

La P.A., dunque, dovrà prescrivere al segnalante di conformare l'attività a legge entro un termine non inferiore a trenta giorni e prescrivere le misure necessarie, disponendo nelle more la sospensione dell'attività oggetto di s.c.i.a..

Rispetto alla formulazione previgente, un primo aspetto innovativo consiste nel fatto che il legislatore precisa che deve essere la P.A. ad individuare le misure necessarie per conformare l'attività alla legge, accentuando in tal modo l'aspetto della leale collaborazione tra la P.A. e il segnalante, il quale in questo modo non corre il rischio di individuare degli accorgimenti che la P.A. potrebbe considerare insufficienti per garantire la conformazione.

In secondo luogo, il legislatore ha specificato che l'attività oggetto di s.c.i.a. resta sospesa nelle more della conformazione.

Questa precisazione è opportuna, perché era assente nella precedente formulazione del co. 3 dell'art. 19 della legge n. 241/1990, il quale, dunque, sembrava consentire la prosecuzione dell'attività nella pendenza del termine assegnato dalla P.A., n... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a stessa attività presentasse dei profili di contrasto dell'attività con la normativa vigente.

Proprio per evitare questa irragionevole conclusione, si poteva comunque in via interpretativa ritenere che la P.A. potesse ordinare la conformazione dell'attività e, al contempo, sospendere gli effetti della s.c.i.a. applicando l'art. 21-quater, comma 2, della legge n. 241/1990.

Nondimeno, considerato che questa norma si riferiva al «provvedimento amministrativo», l'operazione poteva presentare dei profili di criticità, cosicché l'innovazione introdotta dalla legge n. 124/2015 si rivela di notevole utilità.

In terzo luogo, la legge n. 124/2015 ha specificato che qualora il privato non conformi la propria attività nel termine assegnato, quest'ultima «si intende vietata».

Il significato di quest'ultima espressione, nondimeno, non è ben chiaro, potendo la stessa essere interpretata sia nel senso che l'attività non conformata è inibita ex lege, ossia senza bisogno di alcun ulteriore provvedimento da parte della P.A., sia nel senso che la P.A. è vincolata a questo ad adottare un provvedimento inibitorio: ragioni di certezza giurid... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...o a preferire la seconda opzione ermeneutica, che ha il pregio di evitare di configurare una sorta di provvedimento inibitorio tacito.

Il principio sembrerebbe valere tanto nell'ipotesi in cui il segnalante omette qualsiasi conformazione dell'attività, quanto nel caso in cui la conformazione sia soltanto parziale, anche se è da credere che in quest'ultimo caso sia necessaria un'attività istruttoria della P.A. volta ad accertare la regolarità della conformazione e che dunque debba escludersi in radice la possibilità di un'inibizione automatica.

I provvedimenti inibitori, ovviamente, non saranno adottabili prima della scadenza del termine assegnato per la conformazione dell'attività, altrimenti la P.A. incorre in un vizio di eccesso di potere per violazione di autovincolo e per contraddittorietà; inoltre, nel caso particolare in cui la P.A. abbia tempestivamente sollecitato la produzione di integrazioni documentali, il termine per l'esercizio del potere inibitorio riprenderà a decorrere soltanto quando i documenti dovuti siano stati effettivamente prodotti.

Sempre a proposito dei poteri conformativi, è importante ricordare il disposto dall'art. 6, co. 2, lett. b), del d.l. n... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...il quale, «allo scopo di rendere effettivamente trasparente l'azione amministrativa e di ridurre gli oneri informativi gravanti su cittadini e imprese» ha previsto che ogni P.A. debba pubblicare sul proprio sito istituzionale l'elenco degli atti e dei documenti che il privato ha l'onere a produrre a corredo dell'istanza (nel caso in esame: della s.c.i.a.).

Ebbene, nel caso in cui tale elenco non sia stato pubblicato e a corredo della s.c.i.a. non siano stati prodotti gli atti e i documenti che sarebbero stati necessari, la norma in commento dispone, da un lato, che la P.A. dovrà invitare il segnalante a regolarizzare la documentazione entro un termine congruo e, dall'altro, che finché tale termine non sia spirato la P.A. non possa nemmeno inibire l'attività, che, nel frattempo, potrà comunque essere avviata.

La previsione espressa di poteri conformativi dovrebbe, infine, portare a ritenere inapplicabile alla s.c.i.a. quanto disposto dall'art. 23, co. 6, secondo periodo, T.U., sulla facoltà di ripresentare la d.i.a. con le opportune modifiche e integrazioni per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia.

Quanto al contenuto del provvedimento inibitorio, esso assumerà ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i diverse a seconda del caso concreto, poiché:

a) nel caso in cui l'intervento non sia ancora stato intrapreso, la P.A., non diversamente da quanto accadeva con riferimento alla d.i.a., ordinerà di non avviare l'attività edilizia;

b) nel caso in cui il segnalante abbia immediatamente avviato l'esecuzione delle opere oggetto della s.c.i.a., la P.A. vieterà la prosecuzione delle stesse e ordinerà la rimozione di quelle già realizzate.

Nondimeno, è stato precisato che nel caso in cui l'intervento oggetto di s.c.i.a. presenti dei profili di contrasto con degli strumenti urbanistici soltanto adottati, la P.A. potrà certamente inibire l'esecuzione dei lavori o la loro prosecuzione, ma non potrà ordinare la demolizione delle opere già eseguite, che potrà essere disposta soltanto nel momento in cui sarà definitivamente approvata la disciplina urbanistica ancora in itinere.

Per il resto, rimarranno ferme le conclusioni a cui si è pervenuti analizzando l'art. 23 T.U. a proposito della possibilità di omettere la comunicazione d'avvio del procedimento al soggetto che ha presentato la segnalazione e anche a possibili terzi controinteres... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...inapplicabilità dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, della natura vincolata ed eventuale dei poteri inibitori e della perentorietà del termine per il loro esercizio, che decorrerà dalla presentazione della segnalazione, non potrà essere prorogato né sospeso per l'acquisizione di pareri interni degli uffici competenti, e dovrà ritenersi rispettato se entro trenta giorni il provvedimento è adottato, a prescindere dal momento in cui giunge alla conoscenza del segnalante.

Anteriormente alle innovazioni introdotte dall'art. 6 della legge n. 124/2015, un forte indizio a favore della perentorietà era dato dal potere della P.A. «di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies» della legge n. 241/1990, che stava a significare che, scaduto il termine per l'esercizio del potere inibitorio, non era più sufficiente che la P.A. constatasse la mancanza delle condizioni legittimanti l'esercizio dell'attività, ma era necessario che essa agisse nel rispetto degli stringenti presupposti dell'autotutela e a tutela degli interessi sensibili previsti dall'art. 19, co. 4, della legge n. 241/1990, esercitando quindi un potere diverso dall'inibitorio, dal q... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...unque sembrava doversi considerarsi decaduta.

La legge n. 124/2015 ha leggermente mutato l'assetto dei poteri esercitabili dalla P.A. sulla s.c.i.a., e la norma di riferimento è ora l'art. 19, co. 4, della legge n. 241/1990, il quale prevede che, decorso il termine per l'esercizio del potere inibitorio, la P.A. «adotta comunque» i provvedimenti inibitori e/o conformativi «in presenza delle condizioni previste dall'art. 21-nonies».

Prescindendo dalla soppressione del rinvio all'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, ciò che emerge dal confronto tra la versione previgente e l'attuale formulazione dell'art. 19 è che il legislatore non richiama più la categoria concettuale dell'autotutela, ma solo le «condizioni» previste dall'art. 21-nonies.

Sul piano pratico l'innovazione non ha una particolare portata dirompente, posto che anche prima dell'entrata in vigore della legge n. 124/2015 il richiamo all'autotutela era considerato improprio e la disposizione veniva interpretata nel senso che la P.A. poteva inibire l'attività anche successivamente alla scadenza del termine per l'esercizio del relativo potere, ma soltanto alle condizioni previste dall'art. 21-nonies della... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...41/1990.

Sul piano teorico, invece, la soppressione del rinvio alle «determinazioni in via di autotutela» induce ad una riflessione, perché potrebbe voler dire che la scadenza del termine per l'esercizio del potere inibitorio non determina più la perdita del potere di vietare la prosecuzione dell'attività e la necessità di esercitare un potere diverso, ossia l'autotutela, ma semplicemente una «trasformazione» del potere inibitorio da vincolato a discrezionale: si potrebbe pensare, dunque, che non vi sono più due poteri distinti, come in passato, ma un unico potere il cui esercizio è subordinato a presupposti diversi dopo lo spirare del termine di trenta giorni.

Decorsi i trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a., dunque, la posizione del segnalante si consoliderà, e la P.A. non potrà opporre eventuali illiceità dell'attività rilevabili alla stregua della mera analisi della segnalazione e dei suoi allegati, come carenze documentali o erronee qualificazioni della fattispecie rispetto al dato normativo o rispetto ad una particolare interpretazione di quest'ultimo.

Non diversamente da quanto si è detto con riferimento alla d.i.a., ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rà comunque inibire in ogni tempo l'attività edilizia iniziata in difetto dei requisiti e dei presupposti dichiarati nella s.c.i.a. e nelle attestazioni, nelle asseverazioni e nelle dichiarazioni sostitutive presentate a corredo della segnalazione.

L'art. 6, co. 1, lett. a), della legge n. 124/2015 ha eliminato, invece, un'altra eccezione alla perentorietà del termine, contenuta dal previgente art. 19, co. 3, terzo periodo, della legge n. 241/1990, che prevedeva che la P.A. potesse inibire in ogni tempo l'attività intrapresa sulla base di una s.c.i.a. accompagnata da dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci.

Per le altre ipotesi, deve ritenersi fermo il principio per cui la scadenza del termine per l'esercizio dei poteri inibitori non preclude alla P.A. di esercitare i propri poteri di controllo, di vigilanza e sanzionatori in materia edilizia di cui all'art. 27 T.U., come chiarito dal secondo periodo del comma 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241/1990, introdotto dall'art. 5, co. 2, lett. b), n. 2 del d.l. n. 70/2011.

Sembrano altresì applicabili anche alla s.c.i.a. l'obbligo di comunicare alla P.A. l'avvenuta fine dei lavori e il termine triennal... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nclusione dei lavori, che non sembra prorogabile e che, in assenza di diversa disposizione regionale, dovrebbe di regola decorrere dalla presentazione della s.c.i.a. stessa (e non, come si è detto a proposito della d.i.a. edilizia, dalla scadenza del termine per l'esercizio dei poteri inibitori), poiché i lavori possono essere iniziati immediatamente.

Per quanto concerne il termine per l'inizio dei lavori, se, come si è visto in precedenza, si ritiene applicabile analogicamente alla d.i.a. quello annuale previsto per il permesso di costruire, non vi è ragione per escludere che la medesima soluzione possa essere adottata con riferimento alla s.c.i.a., con l'espressa avvertenza che anch'esso decorrerà di regola dalla presentazione della segnalazione e non dallo spirare del termine per l'esercizio del potere inibitorio.

Infine, sempre in considerazione del fatto che la mera presentazione della s.c.i.a. consente di iniziare l'esecuzione dei lavori, sembrerebbe che la conformità agli strumenti urbanistici approvati, il non contrasto con quelli adottati e il rispetto dei regolamenti edilizi vigenti e della normativa in tema di sicurezza e igienico-sanitaria siano elementi che debbano essere valutati, di regola, al... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... contesto normativo vigente al momento della presentazione della segnalazione. Pertanto, non dovrebbe rilevare la disciplina urbanistica sopravvenuta nei trenta giorni successivi alla presentazione della s.c.i.a., altrimenti si rischierebbe di giungere a delle conclusioni difficilmente condivisibili sul piano della tutela dell'interessato.

Un'ipotesi particolare è rappresentata dai casi in cui la s.c.i.a. non legittima immediatamente l'esecuzione delle opere, come accade per gli interventi di demolizione e ricostruzione e le varianti a permesso di costruire che comportino variazioni di sagoma per gli edifici ubicati in centro storico e non ricompresi nelle aree individuate nella deliberazione di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U..

In queste ipotesi, considerato che l'effetto legittimamente non si produce sin da subito ma soltanto una volta decorso il termine di trenta giorni, deve ritenersi che i termini per l'inizio e la conclusione dei lavori decorrano dalla scadenza del termine per l'esercizio dei poteri inibitori e che, fino a questo momento, possano assumere rilievo anche le sopravvenienze normative.

Quanto alla sorte dell'art. 23, co. 7, T.U., sul rilascio del certificato di collaudo finale, non vi sono ostacoli che ne escl... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...licabilità alla s.c.i.a., per cui tale adempimento sarà da considerarsi ancora necessario, unitamente all'obbligo di presentare ricevuta dell'avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate o la dichiarazione che le stesse non hanno comportato modificazioni del classamento.

Non sembra possano esservi dubbi sulla permanenza della possibilità per l'interessato di richiedere il rilascio del permesso di costruire in luogo della presentazione della s.c.i.a., in quanto egli potrebbe ben avere l'interesse di sentirsi «garantito» dal rilascio del provvedimento espresso: ciò, tuttavia, non determina l'applicazione delle norme che disciplinano gli interventi edilizi assoggettati a permesso di costruire, dovendosi aver riguardo piuttosto alla natura sostanziale dell'intervento.

Ciò, peraltro, trova conferma nel fatto che nella nuova versione dell'art. 20 T.U. introdotta dopo l'entrata in vigore della s.c.i.a. continua ad essere prevista tale facoltà, disponendo che, in questi casi, il termine per la formazione del silenzio assenso sull'istanza di permesso di costruire sia ridotto: è agevole osservare, infatti, che, se il legislatore avesse voluto eliminare la possi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e; di chiedere il permesso di costruire anche per la realizzazione di interventi edilizi minori, non avrebbe riprodotto anche nel nuovo testo della norma che regola il procedimento di rilascio del titolo edilizio.

Nell'ipotesi in cui l'esecuzione delle opere, oltre a s.c.i.a., richiedano l'acquisizione di altri atti di assenso, come ad es. l'autorizzazione paesaggistica, trova applicazione quanto previsto dall'art. 23-bis, co. 1 e 2, T.U., introdotto dall'art. 30, co. 1, lett. f), del d.l. n. 69/2013.

L'interessato, prima di presentare la segnalazione, potrà chiedere allo sportello unico di provvedere all'acquisizione di tali atti di assenso oppure, in alternativa, presentare istanza di acquisizione di questi atti contestualmente al deposito della segnalazione.

In quest'ultimo caso, peraltro, le opere potranno essere intraprese soltanto dopo che lo sportello unico avrà comunicato all'interessato l'avvenuta acquisizione di questi atti di assenso o l'esito positivo della conferenza di servizi a tal fine convocata.

Lo sportello unico dell'edilizia dovrà acquisire gli atti di assenso entro sessanta giorni, altrimenti il responsabile procederà convocando una conferenza di servizi ai sensi degli ar... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .... della legge n. 241/1990, a cui prenderanno parte le amministrazioni che sono chiamate a rendere gli atti di assenso necessari; alla conferenza, invece, possono non intervenire quelle amministrazioni che abbiano già espresso parere positivo all'esecuzione dell'intervento per gli aspetti di loro competenza (cfr. art. 20, co. 3 e 5-bis, T.U., dettati in materia di permesso di costruire, ma applicabili anche agli interventi assoggettati a s.c.i.a. in virtù dell'espresso rinvio contenuto nell'art. 23-bis, co. 1, T.U.); infine, lo sportello unico, acquisiti gli atti di assenso, dovrà inviare un'apposita comunicazione all'interessato.

Mutatis mutandis, troverà applicazione anche alla s.c.i.a., il principio già affermato con riferimento alla d.i.a. secondo cui, qualora sia necessario acquisire preventivamente un altro atto di assenso previsto da altre normative di settore, i lavori potranno essere eseguiti soltanto una volta che detti atti siano stati emanati e che sempre da questo momento decorrerà il termine di trenta giorni per l'esercizio del potere inibitorio; di conseguenza, finché questi atti non siano stati acquisiti la s.c.i.a. eventualmente presentata non avrà alcun effetto legittimante e le opere che sia... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...munque realizzate dovranno ritenersi eseguite sine titulo.

Per quanto concerne l'autotutela e la natura giuridica della s.c.i.a., dopo la decisione n. 15/2011 dell'Adunanza Plenaria e il successivo intervento del legislatore non si può più mettere in dubbio che la s.c.i.a., così come la d.i.a., costituisce un atto privato e che il mancato esercizio del provvedimento inibitorio nel termine previsto dalla legge non dà luogo ad alcuna fattispecie abilitativa tacita.

Pertanto, la disposizione secondo cui la P.A. poteva «assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies» della legge n. 241/1990 – che, nonostante le incertezze interpretative suscitate dalla sua introduzione, era stata mantenuta anche nel testo dell'art. 19 introdotto dal d.l. n. 78/2010 – doveva essere interpretata non come facoltà di annullare il provvedimento tacito che si era formato per effetto del mancato esercizio del potere inibitorio, ma piuttosto come possibilità, anche dopo la scadenza dei trenta giorni, per la P.A. di accertare l'assenza dei presupposti per intraprendere l'attività oggetto della s.c.i.a., vietarne la prosecuzione e ordinare la rimozione degli effe... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ve; prodottisi e il ripristino dello status quo ante, ma questa volta nel rispetto dei presupposti previsti per la revoca o per l'annullamento d'ufficio e – tenuto conto delle modifiche introdotte dall'art. 25, co. 1, lett. b-bis) del d.l. n. 133/2014 – soltanto nei casi previsti dal comma 4 dell'art. 19 della legge n. 241/1990.

Questo comma prevedeva che «decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti» inibitori e conformativi «all'amministrazione [era] consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell'impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente».

L'art. 6, co. 1, lett. a), della legge n. 124/2015 ha sostituito i commi 3 e 4 dell'art. 19 della legge n. 241/1990 ed ha eliminato ogni riferimento all'autotutela, in modo da risolvere ogni dubbio sulla configurazione dei poteri della P.A..

La norma di riferimento, ora, è contenuta nel comma 4 dell'art. 19 della legge n. 241/1990, in cui si legge che «decorso il termine per l'ad... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...provvedimenti» inibitori «l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti» inibitori e conformativi «in presenza delle condizioni previste dall'art. 21-nonies».

Come si può notare, la recente riforma ha soppresso il riferimento alla norma che disciplina la revoca del provvedimento amministrativo – comunque ritenuta inapplicabile alla s.c.i.a. edilizia – e ha sostituito il riferimento alle «determinazioni in via di autotutela» con quello alle «condizioni» previste dall'art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

La legge n. 124/2015, dunque, ha sostanzialmente legificato l'interpretazione che la tesi c.d. «privatistica» aveva dato del richiamo agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, confermando che il richiamo a queste norme deve essere inteso non come un rinvio al tipo di provvedimento che la P.A. può adottare, ma ai presupposti in esse previste.

A seguito delle recenti riforme, inoltre, ai fini dell'esercizio tardivo del potere inibitorio non è più necessario che sussista il pericolo di un danno per uno degli interessi sensibili contemplati dal previgente comma 4 dell'art. 19 della legge n. 241/1990,... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...fficiente la sussistenza delle condizioni di cui alla norma in materia di annullamento d'ufficio, anch'essa modificata dalla legge n. 124/2015; pertanto, non vi è più alcuna limitazione degli interessi pubblici da tutelare con l'inibizione tardiva dell'attività oggetto della s.c.i.a. e la legge n. 124/2015 sembra aver allargato la possibilità di intervenire successivamente.

Ciò premesso, dal combinato disposto dell'art. 19, co. 4, e dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990 emerge che la P.A., successivamente alla scadenza del termine per l'esercizio del potere inibitorio, potrà intervenire sull'attività oggetto della s.c.i.a. imponendone la conformazione alla normativa vigente e/o vietandone la prosecuzione e ingiungendo la rimozione degli effetti materiali che medio tempore si sono prodotti:

a) insussistenza dei presupposti per assentire l'intervento tramite s.c.i.a., tenuto conto del contesto normativo vigente al momento della presentazione della stessa e dell'impossibilità di intervenire in autotutela nel caso di vizi meramente procedimentali o formali;

b) sussistenza di un interesse pubblico attuale, concreto e specifico diverso dal mero ripristino della legalità v... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... la precisazione che esso in alcuni casi limite può essere in re ipsa, come ad esempio potrebbe accadere in caso di s.c.i.a. accompagnata da dichiarazioni, asseverazioni o attestazioni false o mendaci;

c) bilanciamento dell'interesse pubblico con quello del segnalante e degli eventuali terzi che intendono opporsi allo svolgimento dell'attività oggetto della s.c.i.a.;

d) ragionevolezza del termine entro il quale la P.A. interviene sull'attività oggetto della s.c.i.a. non inibita: detto termine non deve superare diciotto mesi, anche se non è chiaro se questo lasso di tempo inizia a decorrere dalla presentazione della s.c.i.a. o dalla scadenza del termine per l'esercizio del potere inibitorio.

Sotto questo profilo, non pongono problemi le ipotesi in cui l'effetto legittimante non si ha per effetto della semplice presentazione della s.c.i.a., ma soltanto nel momento in cui sia decorso il termine di trenta giorni per l'inibizione dell'attività: in questo caso è certo che i diciotto mesi decorrano dal momento in cui il privato può intraprendere le opere.

Negli altri casi in cui l'effetto legittimante si ha per effetto della semplice presentazione della s.c.i.a., per cui potre... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ragionevole ritenere che il dies a quo del termine diciotto mesi sia proprio quello di presentazione della segnalazione; questa soluzione, peraltro, pur avendo il privilegio di essere quella maggiormente coerente con il funzionamento della s.c.i.a., ha il difetto di ridurre il termine per l'intervento tardivo di trenta giorni, per cui il dubbio sull'esatta individuazione della decorrenza dei diciotto mesi rimane, tenuto conto anche del fatto che finché non è spirato il termine per l'esercizio del potere inibitorio, gli effetti legittimanti della s.c.i.a. sono comunque «precari».

Non è ben chiaro se il provvedimento espresso con il quale la P.A., all'esito dei controlli, afferma la sussistenza dei presupposti per l'esercizio dell'attività oggetto di s.c.i.a. faccia decorrere il termine di diciotto mesi: a favore della risposta negativa sembrerebbe deporre il principio per cui la P.A. non ha alcun potere di riscontro della s.c.i.a., ma il punto resta controverso.

Anche il comma 2-bis dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990 è applicabile alla s.c.i.a., per cui il termine di diciotto mesi non si applicherà ai casi di s.c.i.a. corredata da dichiarazioni sostitutive false o mendaci per effetto di ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...stituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato; in questo caso, come si è già visto a proposito della «super d.i.a.», tornerà applicabile la clausola generale sulla «ragionevolezza» del termine.

Resta comunque salva l'applicazione delle sanzioni amministrative e penali previste dagli artt. 75 e 76 del D.P.R. n. 445/2000 per le ipotesi di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, e, in particolare, la possibilità di dichiarare la decadenza dai benefici conseguiti dal provvedimento emanato sulla base della dichiarazione falsa o mendace.

Infine, la giurisprudenza ritiene la ragionevolezza del termine dovrà essere apprezzata e indagata con maggior rigore rispetto a quanto accade nelle ipotesi di annullamento d'ufficio di un provvedimento autorizzatorio espresso, tenuto conto delle finalità acceleratorie e di snellimento sottese all'istituto della s.c.i.a.;

e) partecipazione al procedimento del segnalante e dei terzi che intendono opporsi all'intervento edilizio, e quindi necessità di inviare la comunicazione di avvio del procedimento.

La necessità di rispettare le condizioni previste dall'art. 21-nonies della legge n. 241/1990 vi ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nto nell'ipotesi in cui la P.A. intenda esercitare i poteri conformativi quanto nell'ipotesi in cui la P.A. ritenga di inibire la prosecuzione dell'attività ed imporre la rimozione degli effetti dannosi di essa, giacché l'art. 19, co. 4, fa riferimento genericamente ai «provvedimenti previsti dal … comma 3», che appunto regola tanto i poteri conformativi quanto quelli inibitori e ripristinatori.

L'accertamento dell'impossibilità di conformare l'attività del segnalante, ovviamente, costituisce un vero e proprio presupposto di legittimità dell'intervento tardivo della P.A., e pertanto il provvedimento che inibisca direttamente l'attività sarà viziato ove non contenga detto motivato accertamento.

Ove la P.A. riconosca la possibilità di conformare l'attività privata, dovrà disporre la sospensione dell'attività, indicare le misure necessarie e assegnare un termine ragionevole per l'adozione di tali misure, decorso inutilmente il quale l'attività dovrà ritenersi vietata.

La rinnovata formulazione dell'art. 19, co. 3, della legge n. 241/1990 ha fatto insorgere nei primi commentatori il dubbio sul carattere doveroso o vincolato dell... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... tardivo della P.A., dal momento che la norma in commento utilizza l'espressione «adotta comunque», quasi a configurare un dovere per la P.A. di intervenire anche oltre il termine perentorio per l'esercizio del potere inibitorio.

Pur dandosi atto dell'ambiguità della norma in commento, si ritiene che la soluzione maggiormente coerente col dato sistematico e con l'evoluzione storica della norma sia quella che riconosce natura discrezionale al potere di intervento tardivo.

Diversamente opinando, infatti, non si vede quale sarebbe la differenza tra i poteri della P.A. prima e dopo la scadenza del termine di trenta giorni per l'esercizio dei poteri inibitori, posto che questi sarebbero doverosi tanto prima quanto dopo lo spirare del termine per l'adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di ripristino dello status quo ante.

Il legislatore, probabilmente, utilizza l'espressione «adotta comunque» per dire che, una volta che la P.A. ha ritenuto sussistenti le condizioni di cui all'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, deve emanare il provvedimento inibitorio o conformativo anche oltre il termine decadenziale; nondimeno, prima dell'emanazione del provvedimento di inibizione ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... è un apprezzamento connotato da un'ampia discrezionalità, costituito, come si è visto, dal contemperamento dell'interesse pubblico con quello privato.

Infine, deve ricordarsi che anche per la s.c.i.a. e per i provvedimenti adottati in conseguenza della sua presentazione valgono gli obblighi di trasparenza previsti dall'art. 23 del D. Lgs. n. 33/2013 per i provvedimenti di autorizzazione e concessione, e ciò in forza dell'orientamento dell'Autorità Nazionale Anticorruzione n. 11 del 4 giugno 2004, già menzionata nel paragrafo 4 del presente capitolo.


 
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