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Il mutamento di destinazione d’uso


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

La modificazione del parametro urbanistico della destinazione d'uso in alcuni interventi è totalmente inibita (manutenzione straordinaria), in altri è permessa entro certi limiti (restauro e risanamento conservativo), mentre per altri ancora può essere il connotato peculiare (ristrutturazione e nuova costruzione).

Il problema del mutamento di destinazione d'uso degli immobili ha assunto un rilievo via via crescente nel corso degli ultimi decenni, tanto che, come si vedrà, anche il legislatore è dovuto intervenire sul punto: progressivamente, accanto al controllo sulla morfologia delle opere si è sviluppato così anche quello sull'uso effettivo che viene fatto della costruzione.

Questo perché, ad una variazione della destinazione d'uso potrebbe corrispondere una modifica degli standard necessari, che sono commisurati dal D.M. n. 1444/1968 e dagli strumenti urbanistici, proprio in ragione delle possibili destinazioni d'uso. Si pensi all'ipotesi in cui in un locale destinato ad abitazione si inizi ad esercitare un'attività commerciale: aumenta ad es. il traffico, c'è bisogno di maggiori parcheggi, ecc..

Ecco perché è necessario innanzitutto che in sede di ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...one urbanistica siano definite le destinazioni che ogni singola zona del territorio preso in considerazione può assumere e i possibili usi che possono essere fatti degli immobili siti in tale ambito territoriale. Questa è la destinazione d'uso c.d. urbanistica, che è generica e trova specificazione nelle prescrizioni che accompagnano il singolo titolo edilizio, che contiene la destinazione d'uso c.d. edilizia riferita al singolo edificio a cui esso si riferisce.

Quella che rileverà sarà proprio quest'ultima, e sarà necessario che l'amministrazione vigili sul suo rispetto, proprio per il suddetto legame tra destinazione d'uso e standard urbanistici.

Il problema che da sempre è al centro del dibattito dottrinale e giurisprudenziale è quello del regime del mutamento di destinazione d'uso, in particolare dei casi in cui sia necessario richiedere il titolo edilizio, e quale tipologia di titolo sia necessaria, e sembra che su alcuni punti possa ritenersi raggiunta una sostanziale concordia.

Partendo da questi punti fermi, è chiaro che il mutamento di destinazione d'uso va individuato in concreto sulla base della destinazione indicata nell'ultimo titolo edilizio, della tipologia... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ile e le attitudini funzionali che il bene stesso viene ad acquisire attraverso l'esecuzione dei nuovi lavori.

Esso, ovviamente, può essere autorizzato soltanto se la nuova destinazione non risulti in contrasto con lo strumento urbanistico o incompatibile con le caratteristiche della zona, non essendo concepibile che la P.A. autorizzi un cambio d'uso abusivo.

In secondo luogo, deve ritenersi che, in assenza di specifici divieti da parte dello strumento urbanistico, siano ammesse non solo le destinazioni d'uso espressamente consentite per la zona in cui è situato l'immobile, ma anche quelle che, pur non essendo contemplate, si pongano in termini complementari rispetto a quelle disciplinate. Ciò significa che:
a) qualora la destinazione d'uso edilizia sia l'unica prevista dallo strumento urbanistico, essa rimarrà immutabile, salva la possibilità di adottarne un'altra compatibile, se non espressamente vietata;
b) qualora per la zona siano indicate più destinazioni d'uso possibili, la destinazione d'uso edilizia potrà essere sostituita con qualunque altra di queste e con altre compatibili, sempre se non espressamente vietate.

In terzo luogo, gli unici mutamenti di destinazio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...uridicamente rilevanti, per cui si pone l'interrogativo della necessità o meno di un preventivo titolo edilizio, sono quelli tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell'ambito delle stesse categorie catastali possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico-contributivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell'ambito della medesima categoria. Pertanto il problema del necessario controllo da parte della P.A. e del titolo abilitativo richiesto, dovrebbe porsi soltanto per i primi, non invece per i secondi, che, in quanto giuridicamente irrilevanti, non dovrebbero necessitare di alcun titolo edilizio.

A tal proposito, occorre ricordare che una specifica disciplina del «mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante» è dettata dal legislatore all'art. 23-ter T.U., introdotto dall'art. 17, co. 1, lett. n), del d.l. n. 133/2014.

Questa disposizione definisce il mutamento di destinazione d'uso come «ogni forma di utilizzazione dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie» (co. 1), precisando anche che per individuare la... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ne d'uso di un fabbricato o di una unità immobiliare occorre prendere in considerazione quella prevalente in termini di superficie utile (co. 2) e ripudiando così ogni distinzione tra destinazioni principali, accessorie e complementari, presente nelle varie legislazioni regionali.

L'art. 23-ter T.U., inoltre, dispone che il cambio d'uso deve ritenersi urbanisticamente rilevante soltanto qualora all'edificio o all'unità immobiliare sia assegnata una diversa categoria di destinazione funzionale tra le seguenti: a) residenziale; b) turistico-ricettiva; c) produttiva e direzionale; d) commerciale; e) rurale.

In merito alle singole categorie che si sono appena menzionate è stato osservato che:
a) la destinazione residenziale può essere articolata tra abitazioni e abitazioni collettive, nelle quali rientrano le residenze speciali per anziani, i collegi, e i conventi;
b) la destinazione turistico-ricettiva annovera, oltre gli alberghi, le pensioni e i camping, anche le strutture ricreative che richiedono grandi superfici e che, se fossero assimilate al commerciale, rischierebbero una tendenziale riconversione in strutture di vendita (es. i cinema, le sale convegni, i centri benessere, le palestre, le discote... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...bilimenti balneari);
c) la destinazione produttiva può comprendere, oltre alle industrie e ai laboratori per la produzione di beni, l'artigianato di servizio non integrabile con la residenza (carrozzerie, lavanderie industriali), i depositi (di merci e di mezzi) e le strutture di vendita all'ingrosso;
d) la destinazione terziario-direzionale contempla le attività direzionali (sedi di enti e società pubblici e privati), le attività di servizio alle imprese ed alle persone (studi professionali) e le strutture specializzate per servizi privati (cliniche, scuole e centri di formazione), mentre non vi rientrano attività religiose e di culto;
e) la destinazione commerciale può comprendere, oltre alle strutture di vendita (negozi e supermercati), anche i pubblici esercizi (bar, ristoranti) e l'artigianato di servizio non molesto (lavanderie, officine di riparazioni auto, calzolai) integrabile con la residenza;
f) la destinazione a zona agricola non può restringersi alla sola coltivazione del fondo, perché essa preclude soltanto gli insediamenti residenziali tout court; di conseguenza, dovrebbero ritenersi ammissibili tutte quelle attività integrative e aggiuntive o migliorative che non si pongano... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ente in contrasto con la zona e con la sua vocazione agricola.

Preliminarmente, è opportuno chiarire che il passaggio da una categoria all'altra tra quelle previste dall'art. 23-ter T.U. è di sicuro rilevante ai fini di questa stessa norma, ma potrebbe in concreto non esserlo in punto di obbligo di reperimento degli standard ai sensi del D.M. n. 1444/1968 oppure ai fini del versamento del contributo di costruzione, poiché alcune categorie che sono considerate autonome dall'art. 23-ter T.U. possono essere considerate equiparate ad altri fini.

Particolarmente rilevante, in secondo luogo, è l'assimilazione della categoria produttiva e di quella direzionale, poiché quest'ultima veniva in passato considerata unitamente alla commerciale; in sede di conversione del d.l. n. 133/2014, invece, è stata eliminata l'assimilazione tra la categoria residenziale e quella turistico-alberghiera, che il testo originario del decreto legge aveva considerava unitariamente alla lettera a) e che sono state successivamente distinte alle lettere a) e a-bis).

Nondimeno, la norma fa salve le diverse previsioni contenute nelle leggi regionali, le quali dunque possono prevedere diverse categorie di destinazione d'uso oppur... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e o accorpare quelle già previste dalla disciplina statale, ad es. distinguendo la categoria produttiva da quella direzionale o assimilando quella residenziale alla turistico-ricettiva.

Se questo è il significato che logicamente dovrebbe essere attribuito alla clausola di salvezza con la quale esordisce il comma 1 dell'art. 23-ter T.U., non è ben chiara, allora, la portata del primo periodo del comma 3 della medesima disposizione, che è stato introdotto in sede di conversione e impone alle Regioni di adeguare la propria legislazione ai principi contenuti nel medesimo art. 23-ter T.U. entro novanta giorni dalla sua entrata in vigore e che, decorso tale termine (da ritenersi meramente ordinatorio), le disposizioni contenute nella norma in commento «trovano applicazione diretta».

Invero, se, come si è visto, in virtù della clausola di riserva le Regioni sono libere di definire categorie funzionali diverse da quelle previste dall'art. 23-ter T.U. e di accorparle o suddividerle, non si vede quali disposizioni di principio possano essere tratte dalla norma in commento, se non, probabilmente, quella del comma 2, che reca il modo con il quale deve essere individuata la destinazione d'uso, dando prevalenz... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...prevalente in termini di superficie utile.

L'art. 23-ter, co. 3, secondo comma, T.U., prevede infine che il mutamento di destinazione d'uso all'interno delle stesse categorie funzionali, così come individuate dal legislatore statale e/o regionale sia sempre consentito.

Anche in questo caso, però, vengono fatte salve le diverse previsioni contenute nelle leggi regionali e negli strumenti urbanistici comunali, che potranno, dunque, dettare disposizioni che limitano il passaggio all'interno della stessa categoria funzionale (ad es. all'interno della categoria commerciale il legislatore regionale o il pianificatore potrebbe vietare il passaggio da commercio all'ingrosso a commercio al dettaglio, o viceversa); è da credere, peraltro, che gli strumenti urbanistici potranno provvedere in tal senso anche nell'ipotesi in cui la legislazione regionale nulla abbia disposto, perché, diversamente opinando e ritenendo che il Comune debba aspettare che la Regione si esprima, si sarebbe al cospetto di un'interpretazione in contrasto con il principio di sussidiarietà verticale.

Gli strumenti urbanistici comunali, invece, non possono incidere sull'individuazione e sull'estensione delle categorie funzionali, perch&eacu... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...erogativa è riservata soltanto al legislatore (nazionale e) regionale: ciò si ricava dalla diversa formulazione delle clausole di riserva previste nei co. 1 e 3, secondo periodo, dell'art. 23-ter T.U., nei quali, rispettivamente, esordiscono facendo «salva diversa previsione da parte delle leggi regionali» e facendo «salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali», definendo chiaramente le prerogative riservate al legislatore regionale e al pianificatore.

Il d.l. n. 133/2014, sotto questo profilo, sembrerebbe aver avallato quell'autorevole orientamento dottrinale che riteneva che lo strumento urbanistico comunale generale non avrebbe potuto discostarsi dalle «macrocategorie» disciplinate dalla legge e dal D.M. n. 1444/1968 ed essersi assestato su una posizione più rigida rispetto alla giurisprudenza.

Un'importante pronuncia del Consiglio di Stato, infatti, aveva ritenuto che il Comune, nell'esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, avrebbe potuto individuare categorie di destinazione d'uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale, osservando che tale interpretazione ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...che appariva maggiormente in linea con la maggiore autonomia riconosciuta anche ai Comuni nel nuovo assetto delle competenze derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione apportate dalla l. cost. n. 3/2001, e, segnatamente, con la potestà regolamentare riconosciuta agli Enti locali dall'art. 117, co. 6, Cost. nelle materie di competenza, alla quale ben può assimilarsi l'attività di pianificazione urbanistica.

Anche successivamente all'entrata in vigore del d.l. n. 133/2014, invece, può ritenersi legittima la previsione del pianificatore che suddivida le categorie di destinazione d'uso in più sottocategorie o sottofunzioni, laddove ciò sia giustificato da significative diversità del carico urbanistico implicato dall'una o dall'altra di esse, tale da giustificare diverse modulazioni di calcolo del contributo concessorio.

Tale potere di individuare sottocategorie e sottofunzioni non è privo di limiti, essendo ancora valido e, anzi, rafforzato l'insegnamento per cui deve escludersi la legittimità della previsione di regimi autorizzatori anche profondamente diversi per i mutamenti di destinazione d'uso, laddove questi non comportino il passaggio da una categoria funzionale all'altr... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...br /> Anche dal nuovo art. 23-ter T.U., così come dalla legislazione previgente, invero, è possibile ricavare il principio per cui le categorie di destinazione d'uso stabilite a monte si presumono omogenee, e pertanto è illegittimo assoggettare il passaggio da una sottocategoria ad un'altra all'interno di una medesima categoria al medesimo regime autorizzatorio previsto per il passaggio da una categoria all'altra, o, addirittura, ad un regime ancora più gravoso.

In altri termini, il principio secondo cui il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie individuate dall'art. 23-ter T.U. e/o dal legislatore regionale e il conseguente obbligo di considerare rilevante sul piano del regime autorizzatorio il solo mutamento di destinazione d'uso che comporti il passaggio da una categoria urbanistica ad un'altra costituisce il limite dell'autonomia dei Comuni nell'individuazione di sottocategorie e sottofunzioni in sede di pianificazione territoriale.

Sotto altro profilo, si è affermato in giurisprudenza che la pianificazione urbanistica potrebbe introdurre limitazioni puntuali al cambio di destinazione d'uso solamente quando siano individuati interessi pubblici, altrimenti si... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...in un'ingiustificata compressione del diritto di proprietà; inoltre, una volta che tali interessi siano effettivamente individuati e descritti, la limitazione deve rispettare un rapporto di stretta proporzionalità.

In quarto luogo, dottrina e giurisprudenza sono concordi nel sostenere che non sarebbe sufficiente che del fabbricato sia fatto soltanto un uso diverso da quello che gli è proprio soltanto saltuariamente, essendo invece necessario che il proprietario dell'immobile intenda adibirlo in via permanente ad una funzione diversa rispetto a quella originariamente assentita e contenuta nel titolo edilizio.

La durata minima potrebbe essere stabilita dal legislatore regionale, altrimenti in mancanza, si dovrà fare riferimento alla giurisprudenza in materia di opere precarie oppure, ad avviso di chi scrive, anche, in via analogica, al termine di novanta giorni dettato dall'art. 6, co. 2, lett. b), T.U. in relazione alle opere precarie.

La discussione si è rivelata particolarmente accesa, invece, sulla rilevanza del c.d. mutamento di destinazione d'uso «funzionale», ossia quello realizzato senza opere edilizie che comportassero la trasformazione fisica dell'immobile, tradizionalmente contr... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...uello «strutturale», che era quello che derivava da interventi che comportavano la trasformazione fisica dell'immobile.

Storicamente, sin dalla legge n. 1150/1942 dottrina e giurisprudenza avevano evidenziato che il mutamento della destinazione d'uso di un immobile poteva essere rilevante dal punto di vista urbanistico non solo in caso di mutamento strutturale, ma anche nelle ipotesi di mutamento funzionale.

La legge n. 10/1977 non aveva fatto una scelta precisa, e, se per i mutamenti strutturali non poteva essere messa in dubbio la necessità della concessione, visto che il cambio d'uso si accompagnava ad opere che integravano il presupposto della «trasformazione edilizia e urbanistica del territorio comunale», i dubbi continuavano a permanere sul mutamento senza opere, tanto che si delinearono due contrapposti orientamenti.

Le Sezioni Unite della Cassazione, nel risolvere il contrasto delineatosi nella giurisprudenza di legittimità, affermarono la necessità della concessione per quei mutamenti funzionali che avessero comportato il passaggio della destinazione dell'immobile dall'una all'altra delle categorie previste dal D.M. n. 1444/1968 e recepite nella legge n. 10/1977 e l'irrilevanza ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ti attuati nell'ambito della stessa categoria di destinazione (salvo diversa previsione dello strumento urbanistico) o su costruzioni legittimamente costruite senza l'assenso dell'autorità comunale, ossia in epoca dove non era in vigore l'obbligo di dotarsi della licenza edilizia.

La soluzione contraria venne sostenuta dal Consiglio di Stato, che ritenne che non fosse necessaria la concessione edilizia, in quanto non si trattava di interventi che mutavano le caratteristiche percepibili del territorio in modo permanente e irreversibile. Per questo motivo, e per l'assenza di una disciplina legislativa che rimettesse alla P.A. il potere di regolamentare i mutamenti di destinazioni d'uso compiuti senza opere di ristrutturazione edilizia, dovevano ritenersi illegittime le disposizioni del piano regolatore che prevedessero limitazioni in tal senso.

La contrapposizione tra giurisprudenza penale e amministrativa spinse il legislatore a dettare alcune disposizioni sul mutamento di destinazione d'uso nella legge n. 47/1985.

A venire in rilievo era innanzitutto l'art. 8, co. 1, lett. a), che considerava come variazione essenziale rispetto al progetto assentito con concessione edilizia il mutamento di destinazione d'uso che comportasse un... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...gli standard e, in secondo luogo, l'art. 25, il cui ultimo comma demandava alle Regioni la definizione dei criteri e delle modalità a cui dovevano attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, delle destinazioni d'uso degli immobili nonché dei casi in cui per la variazione di essa fosse richiesta la preventiva autorizzazione del sindaco.

La portata di quest'ultima norma venne in seguito precisata dalla Corte costituzionale, che chiarì che le valutazioni di ordine urbanistico sull'opportunità di sottoporre ad autorizzazione i mutamenti d'uso funzionali erano rimesse alla pianificazione comunale, e non alle Regioni, che pertanto non avrebbero potuto sostituirsi ai Comuni prevedendo con la propria legislazione l'assoggettamento ad autorizzazione di tutti i mutamenti di destinazione d'uso.

A seguito dell'intervento del giudice delle leggi i principi venivano ad essere i seguenti:
a) i mutamenti strutturali che comportassero una variazione degli standard urbanistici erano sottoposti a concessione edilizia, come si poteva ricavare dal combinato disposto degli artt. 7 e 8, co. 1, lett. a), della legge n. 47/1985... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... i mutamenti di destinazione d'uso con opere meramente interne (che non trasformassero l'edificio) erano assoggettati ad autorizzazione edilizia: a questo principio poteva giungersi argomentando a contrario dall'art. 26 della legge n. 47/1985, che prevedeva che le opere interne potessero essere effettuate con la presentazione di una semplice «relazione asseverata» unicamente nell'ipotesi in cui esse non modificassero la destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari;
c) i mutamenti di destinazione d'uso senza opere (nemmeno interne) erano regolati dall'art. 25 della legge n. 47/1985; più precisamente:
- i Comuni avevano il potere di regolare le destinazioni d'uso degli immobili e di individuare i casi nei quali la variazione era subordinata all'ottenimento del titolo edilizio, mentre le Regioni dovevano fissare i criteri e le modalità per l'esercizio di detto potere da parte delle Amministrazioni comunali;
- l'esercizio del potere comunale era soltanto eventuale, anche se, una volta che il Comune avesse scelto di provvedere in tal senso, le previsioni dovevano essere dettate non con riferimento all'intero territorio comunale, ma per ambiti determinati dello stesso, tenendo conto delle peculiarit&agrav... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...una di tali porzioni;
- il mutamento funzionale poteva essere sottoposto ad autorizzazione edilizia soltanto dopo che il Comune avesse attuato in sede di pianificazione urbanistica i criteri fissati dalla legislazione regionale; inoltre, non era possibile ritenere che tali tipi di intervento fossero assoggettati a concessione, poiché il Comune poteva individuare unicamente i mutamenti sottoporre a controllo amministrativo, non certo il titolo edilizio necessario; infine, ogni disposizione regionale anteriore alla legge n. 47/1985 che prescrivesse la necessità della concessione edilizia per mutamenti senza opere doveva ritenersi abrogata;
d) quanto al regime sanzionatorio, i mutamenti strutturali realizzati senza concessione erano sottoposti all'ordine di demolizione (o meglio: di ripristino della precedente destinazione d'uso) ai sensi dell'art. 7 della legge n. 47/1985, mentre quelli funzionali (o con opere interne) attuati senza autorizzazione erano sottoposti al conguaglio del contributo concessorio e alla sanzione amministrativa prevista dall'art. 10 della legge n. 47/1985 per gli interventi compiuti in assenza o in difformità dall'autorizzazione edilizia.

Il quadro appena tracciato fu modificato dall'art. 2, co. 60, della le... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...1996, che sostituì l'ultimo comma dell'art. 25 della legge n. 47/1985, demandando alle Regioni il potere di stabilire «quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche» fossero subordinati a concessione e quali ad autorizzazione.

Il riparto di funzioni tra Regioni e Comuni veniva così ad essere mutato, in quanto la legge regionale non doveva più soltanto classificare i mutamenti di destinazione d'uso e specificare i casi in cui essi dovessero considerarsi rilevanti dal punto di vista urbanistico, ma poteva anche specificare il regime del titolo abilitativo, sottoponendo, se del caso, i mutamenti funzionali anche a concessione edilizia (mentre prima, lo si ricordi, potevano essere assoggettati soltanto ad autorizzazione).

I Comuni perdevano così il potere di stabilire gli interventi che dovevano essere assentiti con autorizzazione, mentre mantenevano la potestà di stabilire attraverso le norme tecniche di attuazione i limiti di applicabilità del mutamento di destinazione d'uso, definendo le destinazioni di zona, e, per ciascuna zona, le destinazioni d'uso ammesse e le variazioni consentite. Peraltro, l'esercizio della potestà comunale del controllo degli usi del territorio ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...o, e non eventuale come prevedeva il previgente ultimo comma dell'art. 25 della legge n. 47/1985.

Il T.U. ha recepito in toto la disciplina previgente, limitandosi a coordinare quest'ultima con il nuovo sistema dei titoli abilitativi, sostituendo la concessione edilizia col permesso di costruire e l'autorizzazione prima con la d.i.a. e poi con la s.c.i.a..

La norma di riferimento è costituita pertanto dall'art. 10, co. 2, T.U.: «Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività».

Nell'art. 32, co. 1, lett. a), T.U. è invece confluito l'art. 8, co. 1, lett. a), della legge n. 47/1985, che contempla il mutamento di destinazione d'uso che implichi la variazione degli standard previsti dal D.M. n. 1444/1968 tra le ipotesi che la legislazione regionale può considerare come «variazione essenziale» al progetto approvato in sede di rilascio del permesso di costruire e, per l'effetto, sanzionare con la demolizione ex art. 31 T.U..

Se questo è il sistema, occorrerà vedere cosa dispone la le... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...regionale per comprendere quale titolo abilitativo sia necessario per il mutamento di destinazione d'uso e a quali sanzioni siano sottoposti i mutamenti abusivi. Il problema, tuttavia, è risolto solo apparentemente, poiché, a parte la questione dell'esistenza di «principi fondamentali» in grado di vincolare il legislatore regionale e ferma restando l'impossibilità per lo stesso di influire sull'applicazione della normativa penale, ci si potrebbe pur sempre chiedere cosa accada in assenza di un intervento della Regione.

Sul punto il T.U. non si esprime esplicitamente, per cui non è facile dare una risposta, nemmeno dopo che il d.l. n. 133/2014 ha introdotto il nuovo art. 23-ter T.U., il quale non contiene alcuna disposizione sui titoli abilitativi, ma si sofferma nell'individuare le categorie tra le quali il mutamento di destinazione d'uso può definirsi urbanisticamente rilevante.

Iniziando dal mutamento di destinazione d'uso con opere (anche minori), si deve escludere sin da subito che esso possa essere considerato un'attività libera, in quanto costituisce un principio condiviso in dottrina quello dell'obbligo del preventivo assentimento comunale in caso di mutamento conseguente ad intervento edi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...>
Nel caso in cui il fabbricato non sia ancora ultimato, il problema sembra possa essere risolto alla luce dell'art. 31 T.U. e del già più volte citato art. 32, co. 1, lett. a), T.U.. Mentre il contenuto di quest'ultima norma è già stato visto sopra, è opportuno ricordare che la prima disposizione considera come intervento in difformità totale dal permesso di costruire quello che comporta «la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso … per caratteristiche di utilizzazione»: da ciò si ricava che la costruzione di un manufatto con destinazione d'uso diversa da quella del progetto approvato deve essere autorizzata con permesso di costruire, altrimenti si dovranno applicare le sanzioni previste dall'art. 31 T.U..

Per inciso, si noti che tale conclusione è confermata dall'art. 22, co. 2, T.U. che consente con s.c.i.a. (in passato: d.i.a. c.d. «semplice») la realizzazione di varianti al permesso di costruire unicamente se esse «… non modificano la destinazione d'uso…», richiedendo, a contrario, il permesso di costruire qualora questa modifica vi sia.

Nell'ipotesi in cui si intenda mutare l'uso di un fabbricato gi&ag... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ato, occorre tener conto delle seguenti coordinate ricostruttive:
a) gli interventi di manutenzione non possono mai determinare mutamenti di destinazione d'uso: art. 3, co. 1, lett. a) e b), T.U.;
b) gli interventi di restauro e risanamento conservativo possono determinare mutamenti di destinazione d'uso, ma la nuova destinazione deve essere compatibile con gli elementi tipologici, formali e strutturali del fabbricato: art. 3, co. 1, lett. c), T.U.;
c) gli interventi di ristrutturazione sono considerati come di ristrutturazione «pesante» e sottoposti a permesso di costruire se determinano mutamenti di destinazione d'uso di immobili compresi in zona A: art. 10, co. 1, lett. c), T.U..

Questo frammentato quadro normativo è stato interpretato in modo assai rigoroso dalla giurisprudenza, che ha affermato il principio per cui ogni mutamento di destinazione d'uso realizzato con opere, anche modeste, porta alla creazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e integra, a seconda dei casi, una ristrutturazione edilizia o addirittura una vera e propria nuova costruzione.

Quanto al titolo edilizio necessario, queste opere necessiteranno del permesso di costruire ogni qual volta comportino mu... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico e, qualora debbano essere realizzati nei centri storici, anche nel caso in cui comportino mutamento di destinazione d'uso all'interno di una categoria omogenea. Da ciò deriva che, fuori dai centri storici, il permesso di costruire non sarà invece necessario, e sarà sufficiente la s.c.i.a. nel caso in cui il mutamento di destinazione d'uso intervenga tra categorie omogenee quanto a parametri urbanistici.

Si deve avvertire che alcuni autori propongono una ricostruzione che, in parte, si discosta da quella appena proposta.

Ad essere in discussione non è tanto l'assunto per cui gli interventi di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo se determinano mutamento di destinazione d'uso sono ristrutturazione, ma il titolo abilitativo necessario.

Secondo questa dottrina, occorrerebbe leggere rigorosamente l'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., che prevede il permesso di costruire unicamente nell'ipotesi di mutamenti di destinazione d'uso di immobili in centri storici, lasciando intendere che, per i manufatti ubicati in altre zone, sia sufficiente la s.c.i.a. se non viene alterata la volumetria complessiva del... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...o il prospetto o, negli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, la sagoma.

Solo nel primo caso l'intervento dovrebbe considerarsi di ristrutturazione «pesante», mentre negli altri casi andrebbe qualificato come ristrutturazione «leggera», a prescindere – e in questo sta lo iato tra la giurisprudenza sopra citata e questa teoria – dal fatto che il mutamento avvenga tra categorie edilizie omogenee o eterogenee.

Come mai allora, nonostante la lettera dell'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., la giurisprudenza ritiene necessario il permesso di costruire anche in caso di mutamento con opere realizzato in immobili siti in zone diverse dalla A che determini il passaggio tra categorie eterogenee e ha circoscritto la s.c.i.a. alla sola ipotesi in cui il mutamento sia tra categorie omogenee?

Nella motivazione delle pronunce si rileva che la conclusione per cui fuori dalle zone A la ristrutturazione edilizia [purché non comporti aumento degli altri parametri considerati dall'art. 10, co. 1, lett. c), T.U.] sarebbe sottratta al regime del permesso di costruire e realizzabile mediante s.c.i.a. anche se si accompagni alla modifica della destinazione d'uso «si porrebbe in contrasto con l'assogg... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l permesso di costruire, anche fuori dei centri storici, delle opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo (interventi di minore portata rispetto alla ristrutturazione edilizia) qualora comportino modifiche della destinazione d'uso».

Il ragionamento che si fa, in altre parole, è il seguente: se il mutamento di destinazione d'uso realizzato fuori dai centri storici è assentibile solo con permesso di costruire nel caso di opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, tale principio deve valere a maggior ragione anche per le ipotesi di ristrutturazione edilizia, che sono interventi ben più invasivi rispetto a quelli di manutenzione e restauro.

Così, l'unico modo per dare un'interpretazione razionale dell'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. è ritenere che, per gli immobili siti all'esterno del centro storico, la ristrutturazione che comporti mutamento di destinazione d'uso sia assentibile con s.c.i.a. unicamente nell'ipotesi in cui, proprio come nel restauro e risanamento conservativo, la variazione avvenga tra destinazioni compatibili.

Concludendo, gli interventi di ristrutturazione edilizia, al pari di quelli di manutenzione straordinari... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...auro e risanamento conservativo:
a) necessitano sempre di permesso di costruire, qualora comportino mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico;
b) fuori dei centri storici sono realizzabili mediante s.c.i.a. qualora comportino il mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea;
c) nei centri storici detti interventi non possono essere realizzati mediante s.c.i.a., neppure qualora comportino il mero mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea.

È interessante notare come in giurisprudenza sia stato prospettato un indirizzo ancora più restrittivo di quello appena visto, di per sé già rigoroso, secondo cui il mutamento d'uso con opere andrebbe sempre assentito con permesso di costruire.

L'impostazione muove dall'art. 22, co. 2, T.U., norma che, escludendo che si possa attuare tramite s.c.i.a. (in passato: d.i.a. c.d. «semplice») una variante in corso d'opera quando comporti un mutamento di destinazione d'uso, sottende la necessità che un intervento del genere sia assentito con permesso di costruire: ebbene, se questo vale per l'intervento in variante, allo stess... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...eve procedere quando si tratti del rilascio del titolo edilizio originario.

Con riferimento ad un'ipotesi di mutamento di destinazione d'uso con opere, si è recentemente sostenuto che occorrerebbe distinguere tra le ipotesi in cui il passaggio da una categoria urbanistica all'altra realizzi un mutamento del carico urbanistico dai casi in cui tale variazione non si verifica.

Se il cambio di destinazione d'uso avviene tra categorie edilizie omogenee – secondo quanto stabilito dallo strumento urbanistico – il carico urbanistico non subisce un aggravio e la variazione d'uso è irrilevante dal punto di vista urbanistico e «libera»: parrebbe di capire, dunque, che in questo caso non è necessario acquisire alcun titolo edilizio e nemmeno presentare una s.c.i.a..

Viceversa, se il mutamento di destinazione d'uso avviene fra categorie edilizie non omogenee, la variazione comporta un aumento della domanda di infrastrutture e servizi e pubblici cioè un maggior carico urbanistico e un debito integrativo per oneri di urbanizzazione.

In questo caso, tenuto conto di quanto disposto dall'art. 10 T.U., l'intervento è soggetto a s.c.i.a. purché non interessi un edificio rica... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...na A e non sia subordinato dalla legge regionale al rilascio del permesso di costruire.

Secondo questa ricostruzione, non è condivisibile l'opinione che afferma che il mutamento di destinazione d'uso con opere tra categorie non omogenee dovrebbe essere sempre sottoposto a permesso di costruire e conclude in tal senso argomentando a contrario dall'art. 22, co. 2, T.U..

Questa norma, infatti, prevede siano realizzabili con s.c.i.a. le varianti a permessi per costruire che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia e riguarda quelle varianti in corso d'opera che è possibile apportare tramite s.c.i.a., ma non al punto di cambiare la categoria edilizia e la destinazione d'uso per il quale il permesso è stato rilasciato.

Così opinando, infatti, la s.c.i.a. si tradurrebbe in una contraria istanza che postula il rilascio di un nuovo permesso per costruire perché possa ritenersi superato il precedente.

Piuttosto, è corretto ritenere che il mutamento di destinazione d'uso tra categorie non omogenee sia soggetto a s.c.i.a. perché l'art. 22, co. 1, T.U. sottopone a tale regime semplificato tutti gli interventi edilizi che non sono soggetti né al regime dell'a... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ve; edilizia libera né al permesso di costruire, e il mutamento di destinazione d'uso con opere realizzato su immobili non ricadenti in centro storico è uno di questi.

Un'altra ricostruzione è quella che ritiene sottoposti a s.c.i.a. gli interventi che comportano il cambio d'uso di immobili situati in zone diverse dal centro storico.

Essa argomenta a partire dall'art. 22, co. 1, T.U. che sottopone al regime della d.i.a. (oggi: a s.c.i.a.) gli interventi edilizi che non sono assoggettati a permesso di costruire e che non rientrano nemmeno tra le fattispecie di attività edilizia libera e osservando che l'art. 10 T.U. sottopone a permesso di costruire solo i mutamenti di destinazione d'uso realizzati su edifici ubicati in zona A; si deve osservare, peraltro, che questa impostazione sembrerebbe prescindere dalla distinzione tra cambi d'uso tra categorie omogenee ed eterogenee dal punto di vista urbanistico, attribuendo valore dirimente all'ubicazione dell'immobile.

Vi è, infine, chi, a seguito dell'introduzione dell'art. 23-ter T.U., ritiene che il regime dei titoli abilitativi in caso di mutamento di destinazione d'uso con opere debba essere così ricostruito:
a) se l'intervento comporta il... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...da una categoria funzionale all'altra: permesso di costruire se le opere sono riconducibili alla ristrutturazione edilizia c.d. «pesante», s.c.i.a. se le opere rientrano nella ristrutturazione c.d. «leggera»;
b) se l'intervento è di ristrutturazione edilizia e l'immobile interessato dal mutamento di destinazione si trova in centro storico: permesso di costruire;
c) se il mutamento di destinazione d'uso con opere avviene all'interno della stessa categoria funzionale: se le opere sono «minime» tali da non alterare la volumetria complessiva dell'edificio è configurabile una manutenzione straordinaria e pertanto è sufficiente la comunicazione inizio lavori asseverata; diversamente, se le opere determinano la creazione di un nuovo e diverso organismo si ricade nella ristrutturazione edilizia e quindi servirà il permesso di costruire o la «super d.i.a.» in caso di ristrutturazione c.d. «pesante» o la s.c.i.a. per le ipotesi di ristrutturazione c.d. «leggera».

Passando al mutamento di destinazione d'uso senza opere, gli unici dati sicuri, fino alla recente riforma operata dal d.l. n. 133/2014, sembravano essere la necessaria sottoposizione a permesso di cost... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...t. 10, co. 1, lett. c), T.U. del mutamento di destinazione d'uso, anche senza opere, di immobili ubicati in zona A, che si configura come ristrutturazione c.d. «pesante» e la possibilità di intraprendere con comunicazione di inizio attività asseverata gli interventi di mutamento di destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio dell'attività di impresa [art. 6, co. 2, lett. e-bis), T.U., introdotta dall'art. 13-bis, co. 1, lett. a), del d.l. n. 83/2012].

In giurisprudenza si era formato così un orientamento secondo cui, in assenza di una diversa disposizione regionale, il mutamento funzionale dovrebbe ritenersi libero, in quanto espressione dello ius utendi e non dello ius aedificandi.

Questo assunto, che ribadisce le conclusioni a cui era giunta la giurisprudenza a proposito del mutamento senza opere nel regime previgente alla legge n. 47/1985, non era tuttavia pacifico, e, secondo altre pronunce, doveva essere sottoposto ad alcuni temperamenti.

Non sempre, infatti, il mutamento funzionale non crea trasformazione del territorio e non comporta nuovo carico urbanistico, così in alcune decisioni si ribadisce che occorre tener conto delle destinazioni di zona o di quelle considerate com... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lla giurisprudenza e che non può ritenersi libero qualora contrasti con i vigenti assetti urbanistici di zona, altre volte si è affermato che occorre aver riguardo all'eventuale rilevanza urbanistica dell'intervento modificativo (cioè alla diversa configurazione dei rapporti stabiliti dalla disciplina urbanistica o al differente carico urbanistico indotto dall'avvenuta variazione), mentre in altre sentenze si afferma, assai genericamente, che non sia necessario il permesso di costruire soltanto qualora «non sconvolga l'assetto dell'area in cui l'intervento edilizio ricade».

D'altronde – si è rilevato – l'assunto per cui il mutamento funzionale non possa essere considerato attività edilizia libera per la sola mancanza della disciplina regionale, occorrendo piuttosto una valutazione caso per caso, trova sostegno anche nel dato normativo, visto che l'art. 10, co. 2, T.U. ammette espressamente la possibilità che esso possa essere subordinato dalla normativa regionale non solo a s.c.i.a. ma persino a permesso di costruire, in ragione della notevole rilevanza che potrebbero assumere sul piano urbanistico i cambiamenti che possono apportarsi alla utilizzazione degli immobili. Inoltre, sostenere il contrari... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...bbe di portare alla vanificazione di ogni previsione urbanistica che disciplini l'uso del territorio nel singolo comune.

Il fatto che il mutamento di destinazione d'uso senza opere non sia sempre e comunque irrilevante ma possa e debba essere sottoposto ad un controllo da parte della P.A. ha trovato recentemente una conferma nel d.l. n. 133/2014, che ha introdotto l'art. 23-ter T.U.: come si è già visto, infatti, questa norma – pur non risolvendo il problema del titolo edilizio necessario per il mutamento di destinazione d'uso – precisa che il mutamento di destinazione d'uso che interviene fra le categorie individuate dal legislatore statale e/o regionale è urbanisticamente rilevante anche se eseguito senza opere.

Merita, dunque, di essere confermato anche nell'attuale contesto normativo il principio fattosi largo in giurisprudenza per cui «il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve essere autorizzato mediante rilascio del permesso di costruire, qualora sia effettuato mediante opere o qualora comporti un mutamento tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, in tali casi integrando una modificazione edilizia che incide sul carico urbanistico».

Conformemente a t... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...io, il mutamento di destinazione d'uso funzionale che, comportando il passaggio tra categorie urbanistiche tra loro eterogenee, determini l'incremento dei parametri urbanistico-edilizi, deve ritenersi sempre sottoposto a permesso di costruire, mentre è sufficiente la s.c.i.a. qualora si resti nell'ambito della stessa categoria edilizia; resta salvo il peculiare regime previsto per i centri storici, in cui il mutamento d'uso senza opere è sempre sottoposto a permesso di costruire, anche se interviene tra categorie omogenee.

Il regime, dunque, è identico a quello del mutamento di destinazione d'uso con opere, e anche ciò appare in linea con quanto previsto dall'art. 23-ter T.U., che tratta allo stesso modo il mutamento con e senza opere: cosicché il fatto che la variazione sia meramente funzionale non giustifica di per sé un diverso regime autorizzatorio, dovendosi sempre e comunque aver riguardo alla zona (centro storico o altre zone) e all'eterogeneità o meno delle categorie tra cui interviene il mutamento.

Si è osservato, infatti, che, diversamente opinando, risulterebbero vulnerate le regole generali finalizzate ad assicurare il corretto ed ordinato assetto del territorio e vi sarebbe il ris... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...to di compromettere gli equilibri dalla strumentazione urbanistica; inoltre, potrebbe risultare pregiudicato anche l'interesse patrimoniale della P.A., perché gli interessati potrebbero essere indotti a chiedere il rilascio dei titoli edilizi contro il pagamento di un minor contributo per il basso carico urbanistico, per poi mutare liberamente e gratuitamente la destinazione originaria senza corrispondere i maggiori oneri che derivano dall'aumento del carico urbanistico.

Si segnala poi un diverso orientamento, che, pur ritenendo necessario un atto di controllo da parte della P.A. come la tesi da ultimo esposta, da essa si discosta, affermando che il cambio di destinazione d'uso senza opere va necessariamente assoggettato a s.c.i.a., dovendosi privilegiare, in un'ottica di celerità e di semplificazione amministrativa, la procedura più dinamica e meno penalizzante per l'istante e potendosi comunque argomentare in tal senso a partire dalla sottoposizione a s.c.i.a. – ex art. 22, co. 1, T.U. – di tutti gli interventi che non siano né attività edilizia libera né compresi nell'elenco delle opere per cui è necessario il rilascio del permesso di costruire. Si è preferito distinguere questa impostazione da... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nte in quanto le pronunce non sembrano distinguere tra il mutamento funzionale che comporti il passaggio tra categorie eterogenee e quello che invece avvenga tra categorie tra loro omogenee, assoggettando entrambi a s.c.i.a..

Una quarta teoria, di matrice dottrinale, ha sottoposto a revisione critica queste ultime due ricostruzioni. Punto di partenza di questa tesi è la critica della distinzione tra mutamenti d'uso «giuridicamente irrilevanti» e «giuridicamente rilevanti», fondata sulla considerazione per cui il «vero» mutamento di destinazione d'uso sarebbe soltanto quello che si verifica tra categorie autonome dal punto di vista urbanistico e determina una variazione degli standard; il mutamento di destinazione d'uso tra categorie omogenee, tradizionalmente qualificato come mutamento di destinazione d'uso «giuridicamente irrilevante», dovrebbe invece essere più correttamente denominato «cambio d'uso», che, in quanto espressione dello ius utendi non dovrebbe essere sottoposto ad alcun titolo abilitativo.

In altre parole, lo ius utendi, in base ad una lettura costituzionalmente orientata (art. 42 Cost.) della fattispecie del mutamento di destinazione d'uso, può incontra... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...mitazioni soltanto quando il cambio d'uso appaia rilevante sotto il profilo urbanistico e vada qualificato come vero e proprio mutamento di destinazione d'uso, determinando il passaggio tra gli usi che, essendo collegati a categorie edilizie tra loro autonome, siano stati predeterminati dal legislatore come urbanisticamente rilevanti.

La potestà regionale di sottoporre i mutamenti di destinazione d'uso a permesso di costruire o s.c.i.a. sarebbe così riferita soltanto al «vero» mutamento di destinazione, restando invece preclusa la possibilità di sottoporre ad un qualche controllo i meri cambi d'uso, altrimenti si avrebbe una lesione del contenuto minimo del diritto di proprietà.

In assenza della legislazione regionale, i mutamenti di destinazione d'uso funzionali, in virtù del criterio di residualità, dovrebbero ritenersi sottoposti a s.c.i.a., sempre che vi sia un passaggio tra categorie eterogenee: nel caso in cui ciò non avvenga, l'intervento sarà libero, e non sottoposto a s.c.i.a., come invece ritiene l'orientamento esposto per terzo.

Successivamente all'introduzione dell'art. 23-ter T.U., un orientamento dottrinale sembra aver sposato questa ricostruzione, rite... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l regime dei titoli edilizi necessari per il mutamento di destinazione d'uso meramente funzionale debba essere così ricostruito:
a) se vi è passaggio ad altra categoria funzionale: s.c.i.a., in forza del criterio residuale di cui all'art. 22, co. 1, T.U., che sottopone a s.c.i.a. gli interventi non assoggettati né a permesso di costruire né al regime dell'attività edilizia libera;
b) se il cambio d'uso è realizzato all'interno della stessa categoria funzionale, l'intervento rientra nell'attività edilizia libera.

Per concludere la panoramica, non si può dimenticare che in dottrina si è dubitato della costituzionalità dell'art. 10, co. 2, T.U. per violazione dei principi di uguaglianza e di riserva di legge statale in materia penale: il rimettere alle potestà legislativa regionale la scelta del titolo abilitativo potrebbe portare infatti al rischio che identiche fattispecie possano avere in una Regione rilievo penale, in un'altra no a seconda che la legge regionale disponga la necessità del permesso di costruire o meno.

L'unica via per salvare la previsione dell'art. 10, co. 2, T.U. è quella di ritenere applicabile anche al mutamento di destinazio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...anto previsto dal comma successivo, ossia l'irrilevanza sul piano penale delle scelte della legislazione regionale in ordine alla tipologia di titolo edilizio. Operazione che tuttavia non è così semplice, poiché nel terzo comma dell'art. 10 T.U. manca ogni riferimento alle previsioni del secondo comma e si parla di interventi «ulteriori» e perciò «diversi» da quelli sottoposti a permesso di costruire dal primo e dal secondo comma.



 
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