La modificazione del parametro urbanistico della destinazione d’uso in alcuni interventi è totalmente inibita (manutenzione straordinaria), in altri è permessa entro certi limiti (restauro e risanamento conservativo), mentre per altri ancora può essere il connotato peculiare (ristrutturazione e nuova costruzione).
Il problema del mutamento di destinazione d’uso degli immobili ha assunto un rilievo via via crescente nel corso degli ultimi decenni, tanto che, come si vedrà, anche il legislatore è dovuto intervenire sul punto: progressivamente, accanto al controllo sulla morfologia delle opere si è sviluppato così anche quello sull’uso effettivo che viene fatto della costruzione.
Questo perché, ad una variazione della destinazione d&rsquo...
_OMISSIS_ .... Si pensi all’ipotesi in cui in un locale destinato ad abitazione si inizi ad esercitare un’attività commerciale: aumenta ad es. il traffico, c’è bisogno di maggiori parcheggi, ecc..
Ecco perché è necessario innanzitutto che in sede di pianificazione urbanistica siano definite le destinazioni che ogni singola zona del territorio preso in considerazione può assumere e i possibili usi che possono essere fatti degli immobili siti in tale ambito territoriale. Questa è la destinazione d’uso c.d. urbanistica, che è generica e trova specificazione nelle prescrizioni che accompagnano il singolo titolo edilizio, che contiene la destinazione d’uso c.d. edilizia riferita al singolo edificio a cui esso si riferisce.
Quella che rileverà sar...
_OMISSIS_ ...Il problema che da sempre è al centro del dibattito dottrinale e giurisprudenziale è quello del regime del mutamento di destinazione d’uso, in particolare dei casi in cui sia necessario richiedere il titolo edilizio, e quale tipologia di titolo sia necessaria, e sembra che su alcuni punti possa ritenersi raggiunta una sostanziale concordia.
Partendo da questi punti fermi, è chiaro che il mutamento di destinazione d’uso va individuato in concreto sulla base della destinazione indicata nell’ultimo titolo edilizio, della tipologia dell’immobile e le attitudini funzionali che il bene stesso viene ad acquisire attraverso l’esecuzione dei nuovi lavori.
Esso, ovviamente, può essere autorizzato soltanto se la nuova destinazione non risult...
_OMISSIS_ ...uogo, deve ritenersi che, in assenza di specifici divieti da parte dello strumento urbanistico, siano ammesse non solo le destinazioni d’uso espressamente consentite per la zona in cui è situato l’immobile, ma anche quelle che, pur non essendo contemplate, si pongano in termini complementari rispetto a quelle disciplinate. Ciò significa che:
a) qualora la destinazione d’uso edilizia sia l’unica prevista dallo strumento urbanistico, essa rimarrà immutabile, salva la possibilità di adottarne un’altra compatibile, se non espressamente vietata;
b) qualora per la zona siano indicate più destinazioni d’uso possibili, la destinazione d’uso edilizia potrà essere sostituita con qualunque altra di queste e con altre compatibili, sempre se non e...
_OMISSIS_ ...ntivo titolo edilizio, sono quelli tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie catastali possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico-contributivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria. Pertanto il problema del necessario controllo da parte della P.A. e del titolo abilitativo richiesto, dovrebbe porsi soltanto per i primi, non invece per i secondi, che, in quanto giuridicamente irrilevanti, non dovrebbero necessitare di alcun titolo edilizio.
A tal proposito, occorre ricordare che una specifica disciplina del «mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante» è dettata dal legislatore ...
_OMISSIS_ ... forma di utilizzazione dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie» (co. 1), precisando anche che per individuare la destinazione d’uso di un fabbricato o di una unità immobiliare occorre prendere in considerazione quella prevalente in termini di superficie utile (co. 2) e ripudiando così ogni distinzione tra destinazioni principali, accessorie e complementari, presente nelle varie legislazioni regionali.
L’art. 23-ter T.U., inoltre, dispone che il cambio d’uso deve ritenersi urbanisticamente rilevante soltanto qualora all’edificio o all’unità immobiliare sia assegnata una diversa categoria di destinazione funzionale tra le seg...
_OMISSIS_ ...che:
a) la destinazione residenziale può essere articolata tra abitazioni e abitazioni collettive, nelle quali rientrano le residenze speciali per anziani, i collegi, e i conventi;
b) la destinazione turistico-ricettiva annovera, oltre gli alberghi, le pensioni e i camping, anche le strutture ricreative che richiedono grandi superfici e che, se fossero assimilate al commerciale, rischierebbero una tendenziale riconversione in strutture di vendita (es. i cinema, le sale convegni, i centri benessere, le palestre, le discoteche e i stabilimenti balneari);
c) la destinazione produttiva può comprendere, oltre alle industrie e ai laboratori per la produzione di beni, l’artigianato di servizio non integrabile con la residenza (carrozzerie, lavanderie industriali), i dep...
_OMISSIS_ ... le attività di servizio alle imprese ed alle persone (studi professionali) e le strutture specializzate per servizi privati (cliniche, scuole e centri di formazione), mentre non vi rientrano attività religiose e di culto;
e) la destinazione commerciale può comprendere, oltre alle strutture di vendita (negozi e supermercati), anche i pubblici esercizi (bar, ristoranti) e l’artigianato di servizio non molesto (lavanderie, officine di riparazioni auto, calzolai) integrabile con la residenza;
f) la destinazione a zona agricola non può restringersi alla sola coltivazione del fondo, perché essa preclude soltanto gli insediamenti residenziali tout court; di conseguenza, dovrebbero ritenersi ammissibili tutte quelle attività integrative e aggiuntive o migliorative che non si p...
_OMISSIS_ ...te dall’art. 23-ter T.U. è di sicuro rilevante ai fini di questa stessa norma, ma potrebbe in concreto non esserlo in punto di obbligo di reperimento degli standard ai sensi del D.M. n. 1444/1968 oppure ai fini del versamento del contributo di costruzione, poiché alcune categorie che sono considerate autonome dall’art. 23-ter T.U. possono essere considerate equiparate ad altri fini.
Particolarmente rilevante, in secondo luogo, è l’assimilazione della categoria produttiva e di quella direzionale, poiché quest’ultima veniva in passato considerata unitamente alla commerciale; in sede di conversione del d.l. n. 133/2014, invece, è stata eliminata l’assimilazione tra la categoria residenziale e quella turistico-alberghiera, che il testo originario de...
_OMISSIS_ ...ntenute nelle leggi regionali, le quali dunque possono prevedere diverse categorie di destinazione d’uso oppure scorporare o accorpare quelle già previste dalla disciplina statale, ad es. distinguendo la categoria produttiva da quella direzionale o assimilando quella residenziale alla turistico-ricettiva.
Se questo è il significato che logicamente dovrebbe essere attribuito alla clausola di salvezza con la quale esordisce il comma 1 dell’art. 23-ter T.U., non è ben chiara, allora, la portata del primo periodo del comma 3 della medesima disposizione, che è stato introdotto in sede di conversione e impone alle Regioni di adeguare la propria legislazione ai principi contenuti nel medesimo art. 23-ter T.U. entro novanta giorni dalla sua entrata in vigore e che, decor...
_OMISSIS_ ... della clausola di riserva le Regioni sono libere di definire categorie funzionali diverse da quelle previste dall’art. 23-ter T.U. e di accorparle o suddividerle, non si vede quali disposizioni di principio possano essere tratte dalla norma in commento, se non, probabilmente, quella del comma 2, che reca il modo con il quale deve essere individuata la destinazione d’uso, dando prevalenza a quella prevalente in termini di superficie utile.
L’art. 23-ter, co. 3, secondo comma, T.U., prevede infine che il mutamento di destinazione d’uso all’interno delle stesse categorie funzionali, così come individuate dal legislatore statale e/o regionale sia sempre consentito.
Anche in questo caso, però, vengono fatte salve le diverse pre...
_OMISSIS_ ... (ad es. all’interno della categoria commerciale il legislatore regionale o il pianificatore potrebbe vietare il passaggio da commercio all’ingrosso a commercio al dettaglio, o viceversa); è da credere, peraltro, che gli strumenti urbanistici potranno provvedere in tal senso anche nell’ipotesi in cui la legislazione regionale nulla abbia disposto, perché, diversamente opinando e ritenendo che il Comune debba aspettare che la Regione si esprima, si sarebbe al cospetto di un’interpretazione in contrasto con il principio di sussidiarietà verticale.
Gli strumenti urbanistici comunali, invece, non possono incidere sull’individuazione e sull’estensione delle categorie funzionali, perché tale prerogativa è riservata soltanto al legislatore (nazio...
_OMISSIS_ ...laquo;salva diversa previsione da parte delle leggi regionali» e facendo «salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali», definendo chiaramente le prerogative riservate al legislatore regionale e al pianificatore.
Il d.l. n. 133/2014, sotto questo profilo, sembrerebbe aver avallato quell’autorevole orientamento dottrinale che riteneva che lo strumento urbanistico comunale generale non avrebbe potuto discostarsi dalle «macrocategorie» disciplinate dalla legge e dal D.M. n. 1444/1968 ed essersi assestato su una posizione più rigida rispetto alla giurisprudenza.
Un’importante pronuncia del Consiglio di Stato, infatti, aveva ritenuto che il Comune, nell’esercizio ...
_OMISSIS_ ...e regionale, osservando che tale interpretazione era quella che appariva maggiormente in linea con la maggiore autonomia riconosciuta anche ai Comuni nel nuovo assetto delle competenze derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione apportate dalla l. cost. n. 3/2001, e, segnatamente, con la potestà regolamentare riconosciuta agli Enti locali dall’art. 117, co. 6, Cost. nelle materie di competenza, alla quale ben può assimilarsi l’attività di pianificazione urbanistica.
Anche successivamente all’entrata in vigore del d.l. n. 133/2014, invece, può ritenersi legittima la previsione del pianificatore che suddivida le categorie di destinazione d’uso in più sottocategorie o sottofunzioni, laddove ciò sia giustificato da significative diversità del...
_OMISSIS_ ...categorie e sottofunzioni non è privo di limiti, essendo ancora valido e, anzi, rafforzato l’insegnamento per cui deve escludersi la legittimità della previsione di regimi autorizzatori anche profondamente diversi per i mutamenti di destinazione d’uso, laddove questi non comportino il passaggio da una categoria funzionale all’altra.
Anche dal nuovo art. 23-ter T.U., così come dalla legislazione previgente, invero, è possibile ricavare il principio per cui le categorie di destinazione d’uso stabilite a monte si presumono omogenee, e pertanto è illegittimo assoggettare il passaggio da una sottocategoria ad un’altra all’interno di una medesima categoria al medesimo regime autorizzatorio previsto per il passaggio da una categoria a...
_OMISSIS_ ...a categorie individuate dall’art. 23-ter T.U. e/o dal legislatore regionale e il conseguente obbligo di considerare rilevante sul piano del regime autorizzatorio il solo mutamento di destinazione d’uso che comporti il passaggio da una categoria urbanistica ad un’altra costituisce il limite dell’autonomia dei Comuni nell’individuazione di sottocategorie e sottofunzioni in sede di pianificazione territoriale.
Sotto altro profilo, si è affermato in giurisprudenza che la pianificazione urbanistica potrebbe introdurre limitazioni puntuali al cambio di destinazione d’uso solamente quando siano individuati interessi pubblici, altrimenti si trasforma in un’ingiustificata compressione del diritto di proprietà; inoltre, una volta che tali inte...
_OMISSIS_ ...ostenere che non sarebbe sufficiente che del fabbricato sia fatto soltanto un uso diverso da quello che gli è proprio soltanto saltuariamente, essendo invece necessario che il proprietario dell’immobile intenda adibirlo in via permanente ad una funzione diversa rispetto a quella originariamente assentita e contenuta nel titolo edilizio.
La durata minima potrebbe essere stabilita dal legislatore regionale, altrimenti in mancanza, si dovrà fare riferimento alla giurisprudenza in materia di opere precarie oppure, ad avviso di chi scrive, anche, in via analogica, al termine di novanta giorni dettato dall’art. 6, co. 2, lett. b), T.U. in relazione alle opere precarie.
La discussione si è rivelata particolarmente accesa, invece, sulla rilevanza del c.d....
_OMISSIS_ ...sto a quello «strutturale», che era quello che derivava da interventi che comportavano la trasformazione fisica dell’immobile.
Storicamente, sin dalla legge n. 1150/1942 dottrina e giurisprudenza avevano evidenziato che il mutamento della destinazione d’uso di un immobile poteva essere rilevante dal punto di vista urbanistico non solo in caso di mutamento strutturale, ma anche nelle ipotesi di mutamento funzionale.
La legge n. 10/1977 non aveva fatto una scelta precisa, e, se per i mutamenti strutturali non poteva essere messa in dubbio la necessità della concessione, visto che il cambio d’uso si accompagnava ad opere che integravano il presupposto della «trasformazione edilizia e urbanistica del territorio comunale»,...
_OMISSIS_ ...eatosi nella giurisprudenza di legittimità, affermarono la necessità della concessione per quei mutamenti funzionali che avessero comportato il passaggio della destinazione dell’immobile dall’una all’altra delle categorie previste dal D.M. n. 1444/1968 e recepite nella legge n. 10/1977 e l’irrilevanza dei mutamenti attuati nell’ambito della stessa categoria di destinazione (salvo diversa previsione dello strumento urbanistico) o su costruzioni legittimamente costruite senza l’assenso dell’autorità comunale, ossia in epoca dove non era in vigore l’obbligo di dotarsi della licenza edilizia.
La soluzione contraria venne sostenuta dal Consiglio di Stato, che ritenne che non fosse necessaria la concessione edilizia, in quanto non s...
_OMISSIS_ ...tesse alla P.A. il potere di regolamentare i mutamenti di destinazioni d’uso compiuti senza opere di ristrutturazione edilizia, dovevano ritenersi illegittime le disposizioni del piano regolatore che prevedessero limitazioni in tal senso.
La contrapposizione tra giurisprudenza penale e amministrativa spinse il legislatore a dettare alcune disposizioni sul mutam...