La separazione tra politica e amministrazione in materia espropriativa

3. La separazione tra politica e amministrazione in materia espropriativa



Occorre ricordare che la l. n. 142/1990 prima, e il d. lgs. n. 267/2000 poi, hanno sancito il principio della separazione tra politica e amministrazione.

Secondo tale principio «i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo»[1].

In sostanza, l’organo di indirizzo politico fissa gli obbiettivi che, in un contesto di autonomia di gestione, spetterà ai dirigenti (organi tecnici) attuare.

I dirigenti, però, rispondono del raggiungimento degli obbiettivi a loro assegnati.

Per quanto riguarda più nel dettaglio l’espropriazione per pubblica utilità il d.P.R. n. ... _OMISSIS_ ...osto alle Regioni, agli Enti locali e agli altri Enti pubblici di individuare ed organizzare un apposito ufficio espropriazioni, ovvero di attribuire i relativi poteri ad un ufficio già presente nella loro struttura organizzativa[2].

Deve essere, inoltre, presente un responsabile del procedimento che, secondo il d.P.R. n. 327/2001 e nel rispetto di quanto sancito dal capo II della l. n. 241/1990, «coordina e cura tutte le operazioni e gli atti del procedimento, anche avvalendosi dell’ausilio di tecnici»[3].

A capo dell’ufficio per le espropriazioni deve essere preposto «un dirigente o, in sua mancanza, il dipendente con la qualifica più elevata»[4].

Come è noto, il dirigente capo della struttura ha il compito, tra l’altro, di dirigere, coordinare e controllare l’attività degli uffici posti alle sue dipendenze, nonché dei responsabili dei procedimenti amministrativi, esercitando a... _OMISSIS_ ...sostituzione in caso di inerzia[5].

In base a quanto previsto dal t.u. espropri, spetterà al dirigente preposto all’ufficio espropriazioni emanare «ogni provvedimento conclusivo del procedimento o di singole fasi di esso, anche se non predisposto dal responsabile del procedimento», quindi, tipicamente, il decreto di esproprio[6].

A monte di tali attribuzioni è collocata l’attività di indirizzo politico-amministrativo che, come già anticipato, ricade nella competenza degli organi posti a livello politico.

Circoscrivendo il discorso al Comune, all’organo consigliare comunale compete l’attività di programmazione attraverso l’individuazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare e del fondo, vale a dire il bene da espropriare, sul quale essa va realizzata.

È la fase della sottoposizione del bene al vincolo preordinato all’esproprio, e della sua e... _OMISSIS_ ...a, di cui al capo II del d.P.R. n. 327/2001, il quale può realizzarsi ad opera del Consiglio comunale o attraverso l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, oppure attraverso l’adozione di una variante del piano urbanistico medesimo[7].

Residuali sono, invece, le competenze riconosciute in capo alla Giunta, organo esecutivo[8], tra le quali rientra l’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità, atto, quest’ultimo, che comporta la dichiarazione di pubblica utilità[9].

Quando però il progetto definitivo prevede una variante, la competenza alla sua approvazione spetta al Consiglio[10].

Non bisogna, inoltre, dimenticare quanto disposto dall’art. 1 comma 1 ter della l. n. 20/1994, secondo il quale «nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di... _OMISSIS_ ...rano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione».

«Appartiene alla giunta», dice la giurisprudenza contabile, «la “scelta politica” di approvare il progetto definitivo dell’opera, mentre deve essere l’ufficio tecnico, che ha fornito parere positivo di regolarità tecnica, curare i profili di sua competenza, quale l’apposizione del termine finale alla dichiarazione di pubblica utilità. È da ritenersi pertanto applicabile nei confronti degli amministratori che hanno approvato il suddetto atto (poi annullato) la scriminante politica di cui all’art. 1 comma 1 ter della legge 14.1.1994 n. 20»[11].

Sembrerebbe, in tal modo, scongiurata la paura “della firma” o “della delibera... _OMISSIS_ ... dovrebbe più condurre ad un blocco dell’azione amministrativa[12].

È necessario, però, precisare alcuni limiti all’operare della c.d. scriminante politica.

Innanzitutto, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti, l’art. 1, comma 1 ter, della l. n. 20/1994 «non è applicabile ai casi in cui l’organo politico abbia esercitato un attribuzione propria, in ordine alla quale gli uffici abbiano svolto funzioni istruttorie o consultive e, comunque, di mero supporto strumentale, per cui i conseguenti atti posti in essere si inseriscano, nei confronti dell’attività dell’organo politico, in un rapporto di controllo»[13].

«In altri termini», proseguono i giudici contabili, «il precetto posto dalla norma in questione tende ad escludere, in un corretto contesto di bilanciamento di poteri e responsabilità, un coinvolgimento degli organi politici in quest’ultima, ov... _OMISSIS_ ...quo;esercizio di competenze proprie degli uffici».

Inoltre, la scriminante politica non opera anche nell’ipotesi in cui «l’evidenza dell’erroneità dell’atto sia stata tale da escludere qualsiasi buona fede»[14].

Diverso era, invece, il quadro delineato dalla normativa previgente, il R.D. n. 148/1915 (t.u. delle leggi comunali e provinciali), in base alla quale agli organi di governo, il Sindaco e Presidente della, così era denominata allora, Deputazione provinciale, spettavano anche compiti di amministrazione attiva .

Il Sindaco, in modo particolare, non solo era il responsabile esclusivo del buon andamento dei servizi resi dall’Amministrazione comunale a norma degli artt. 142 e 151 del suddetto R.D., ma, in forza di quanto disposto dal d.P.R. n. 616/1977 e da leggi regionali, quali ad esempio per quanto riguarda la Regione Piemonte la l. n. 56/1977, era competente ... _OMISSIS_ ...ttamente i provvedimenti di esproprio per l’attuazione di opere di edilizia residenziale pubblica[15].

Per cui «vigenti le norme organizzative ed attributive di compiti e funzioni “ante” legge n. 142 del 1990 […] il dovere di vigilanza del Sindaco sugli Uffici comunali, unito al dovere-potere di coordinamento e verifica dell’attività delegata agli assessori preposti alla cura di specifici settori amministrativi di rilievo, così come il dovere dell’assessore delegato dal Sindaco allo specifico ramo amministrativo di curare e definire gli affari amministrativi riconducibili allo stesso, si proponevano come assorbenti delle relative competenze e funzioni rimesse agli Uffici tecnici di settore, i quali non erano pertanto titolari di poteri gestionali o di doveri di iniziative tali da rendere le proprie scelte autonomi momenti o occasioni di imputazione di responsabilità gestionale, così come, invece, ogg... _OMISSIS_ ...o;[16].

Ovviamente l’esistenza di una delega «non può comportare l’esonero del sindaco da ogni responsabilità, per il fatto che la delega dei poteri non comporta la perdita della loro titolarità ed implica il dovere di vigilare sull’esercizio di essi»[17].




4. Rapporto di servizio e procedura espropriativa



Abbiamo visto come nell’ambito dei soggetti investiti dalla legge di precisi compiti inerenti alla procedura espropriativa, e quindi nell’ambito dei soggetti potenzialmente assoggettabili a responsabilità erariale per violazione di obblighi di servizio, sia possibile individuare essenzialmente due categorie: gli amministratori e i dipendenti pubblici.




4.1 Gli amministratori pubblici



Iniziando dai primi occorre rilevare come, una volta introdotto il principio della separazi... _OMISSIS_ ...di indirizzo politico da un lato e attività di gestione dall’altro gli amministratori rispondono «solo per le implicazioni politiche del loro operato», mentre in precedenza gli amministratori stessi «dovevano essere considerati tali a tutti gli effetti»[18].

Infatti, «gli atti afferenti il procedimento espropriativo hanno un’indubbia valenza gestionale essendo del tutto privi di valore politico. Sono atti amministrativi in senso stretto essendo sostanzialmente e formalmente tali. Prova ne sia l’inequivoca impugnabilità innanzi al giudice amministrativo»[19].

Ecco allora che, in un caso riguardante la ormai “classica” mancata conclusione nei termini del procedimento espropriativo, la Sezione Campania della Corte dei conti ha affermato come «la responsabilità amministrativa degli organi politici in relazione ad atti rientranti nella competenza propria degli uffici tecnici ... _OMISSIS_ ...i può venire in rilievo esclusivamente in ipotesi di condotte commissive tenute in mala fede (escludendosi quindi il rilievo di quelle omissive – art. 1, 1-ter, legge 14 gennaio 1994, n. 20)»[20].

L’introduzione del suddetto principio della separazione tra sfera di indirizzo politico-amministrativo e sfera gestionale non consente, però, di ritenere che «ogni responsabilità di tipo gestionale gravi sui dirigenti preposti al settore, con affrancamento totale di ogni obbligo relativo e dalle conseguenti responsabilità per il vertice politico»[21].

Bisogna, infatti, ricordare che il Sindaco è l’organo responsabile del comune e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici, nonché all’esecuzione degli atti[22].

Per tale ragione «i danni derivanti da espropri illegittimi sono da ricondurre agli amministratori nella misura in cui si siano disinteressati dell’attività d... _OMISSIS_ ...nendo meno ai doveri di impulso e coordinamento dell’apparato burocratico»[23].

Quanto affermato dalla giurisprudenza contabile «è destinato ad assumere particolare peso più la fattispecie riguardi enti territoriali di ridotte dimensioni demografiche, in quanto le strutture tecniche che vi operano, notoriamente caratterizzate da pochi dipendenti per solito non dotati di elevata qualifica professionale, in uno con l’esiguo numero di opere pubbliche interessate da procedimenti di esproprio con conseguente verosimile conoscenza diretta da parte degli amministratori delle questioni da trattare, costituiscono altrettanti parametri cui commisurare il grado della colpa che si ravvisa allorché gli amministratori siano contravvenuti ai doveri di vigilanza, di coordinamento e di impulso connessi alle loro attribuzioni istituzionali»[24].

Qualora però sia presente un ufficio espropriazioni «i parametri cui sopra si ... _OMISSIS_ ...ento per misurare l’elemento soggettivo della colpa grave nella condotta degli amministratori perdono nei loro riguardi valenza per acquisirne invece nei confronti dei vari tecnici, sulla cui figura è conseguentemente destinato a spostarsi il peso della responsabilità amministrativa»[25].

Anche la sussistenza di un’apposita struttura burocratica dedicata specificatamente alla cura delle procedure espropriative non esonera, quindi il Sindaco, oggi come in passato, dal darvi impulso e dal vigilarne l’operato, stante la sua responsabilità circa il buon andamento della cosa pubblica e la regolarità dei procedimenti espropriativi[26].

Non bisogna dimenticare, poi, che anche una delibera della Giunta può essere causa di danno erariale nell’ambito del procedimento espropriativo.

È accaduto, ad esempio, che la Giunta comunale di un paese sardo aveva deliberato, rendendosi in tal modo responsabile di danno... _OMISSIS_ ...uo;in modo del tutto improvvido, di pagare il prezzo di acquisto prima della stipulazione del contratto di compravendita e senza verificare la libertà del fondo da pesi e vincoli»[27].

L’immobile risultava, nel caso di specie, effettivamente gravato da ipoteca e assoggettato, in forza della stessa, a procedimento di esecuzione mobiliare.

Per quanto riguarda, invece, gli assessori competenti ratione materiae, qualora essi abbiano «contribuito all’adozione di una delibera dell’organo...