Gli interventi di nuova costruzione

Il concetto di «nuova costruzione», tipologia di interventi definita dall’art. 3, co. 1, lett. e), T.U., è stata inserita nella versione definitiva di questa norma soltanto dopo che l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, nel parere 3/2001 sulla prima stesura del T.U., ne aveva auspicato l’introduzione, rilevando che nell’occasione si sarebbe potuto affrontare il problema delle pertinenze e delle opere precarie.

La disposizione che si sta esaminando fornisce innanzitutto una nozione generale, definendo come «interventi di nuova costruzione» quelli che comportano la «trasformazione urbanistica del territorio» e che non rientrano nelle categorie della manutenzione, del restauro o del risanamento conservativo o della ristrutturazione; in secondo luogo, elenca una serie di interventi che sono da considerarsi «comunque» come rientranti in questa categoria.

Lasciando per i... _OMISSIS_ ...rte questi ultimi e concentrando l’attenzione sulla nozione generale, si può notare che essa ricalca, per certi versi, l’art. 1 della legge n. 10/1977, che assoggettava a concessione edilizia «ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale»: ciò permette di richiamare, anche dopo l’entrata in vigore del T.U., gli indirizzi giurisprudenziali che si erano formati con riferimento alla «legge Bucalossi».

Sono pertanto da considerare nuova costruzione tutte le opere che, anche se non consistenti in attività di edificazione, hanno l’effetto di modificare lo stato materiale e la conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio in relazione alla sua condizione naturale ed alla sua qualificazione giuridica. A tal fine, è sufficiente che detta modificazione abbia un qualche rilievo ambientale ed estetico o solo funzionale, senza che abbia ... _OMISSIS_ ...za il tipo di materiale costruttivo utilizzato (metallo, laminati di plastica, legno o altro materiale), rilevando piuttosto, sotto il profilo strutturale, la stabile infissione al suolo e, sotto il profilo funzionale, la finalità di soddisfazione di un’esigenza non transitoria e quindi prolungata nel tempo, anche se stagionale.

Il concetto di «territorio» deve essere interpretato in senso onnicomprensivo e comprende non solo la terraferma, ma anche le acque territoriali, cosicché il permesso di costruire, come si vedrà, sarà necessario anche per l’installazione di manufatti come pontili e imbarcazioni che siano destinati stabilmente a soddisfare esigenze non meramente temporanee, e questo indipendentemente dal fatto che essi siano stabilmente ancorati al suolo o al fondale marino.

Ciò ha permesso di ritenere non sottoposte a permesso di costruire le già menzionate «opere precarie», ma anche quelle intese ... _OMISSIS_ ...rsquo;assetto di un fondo per migliorarne esclusivamente l’utilizzazione agricola, i lavori di bonifica e di miglioramento fondiario, l’escavazione di un canale per lo scolo di acque di terreni paludosi, la messa a dimora di alberi e la posa di siepi, la trivellazione di un pozzo, la realizzazione di una linea telefonica sorretta da semplici pali di legno di limitata altezza infissi nel terreno senza alcun basamento di laterizio o altro materiale, il reimpianto di un nuovo vigneto in sostituzione di un precedente improduttivo, l’attività di pulizia di un sentiero, di rimozione dei rifiuti depositati e della vegetazione cresciuta sull’originario tracciato divenuto impercorribile.

Un altro ambito in cui la giurisprudenza ha escluso la necessità del titolo edilizio è l’attività edilizia nei cimiteri, che è regolata dal regolamento di polizia mortuaria (D.P.R. n. 285/1990) e dal piano regolatore cimiteriale: non vi sono indicazion... _OMISSIS_ ...possano far ritenere superato questo orientamento, che pertanto può essere ancora ritenuto pienamente valido.

Accese dispute si sono avute inoltre per quanto concerne l’attività di escavazione compiuta dal titolare di concessione per lo svolgimento dell’attività estrattiva in cave e torbiere, visto che lo scavo, astrattamente, poteva ben essere considerato come un’attività di trasformazione urbanistica del territorio. Dopo un’iniziale incertezza, in giurisprudenza si è consolidata l’opinione negativa, in base al rilievo che la materia delle cave e torbiere è sempre stata distinta dalle materie dell'edilizia e dell'urbanistica, che ha poi avuto l’autorevole avallo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Cassazione, che hanno ribadito l’orientamento secondo cui la compatibilità della coltivazione della cava con gli interessi urbanistici forma oggetto di accertamento implicito a... _OMISSIS_ ...ilascio dell’autorizzazione regionale per lo sfruttamento dei giacimenti.

Queste considerazioni non impediscono all’autorità comunale di regolare, in sede di pianificazione, l’attività estrattiva sotto il profilo urbanistico e ambientale, fermo restando il limite del divieto di sottoporre questa attività ad un obbligo indiscriminato di titolo edilizio, che continua peraltro a rimanere necessario per le opere complementari che non abbiano carattere di precarietà, e, più in generale, per tutte le opere costruttive ulteriori, anche in rapporto di strumentalità necessaria con l’attività estrattiva.

Se si vuole fare qualche esempio di attività edilizia costituente trasformazione del territorio, e non rientrante nella lista che si passerà in rassegna tra poco, si possono richiamare i movimenti di terra di rilevante entità o finalizzati all’esecuzione di altri interventi di nuova costruzione (sbancamenti e reinterri), ... _OMISSIS_ ...imentazione del suolo per la realizzazione di piazzali, parcheggi e simili che abbiano rilevante entità, i terrapieni, le concimaie, la pista per lo svolgimento di gare motociclistiche o a servizio di un’aviosuperficie, la realizzazione una pista nel mezzo di una montagna o di un campo da golf o di un maneggio per cavalli, la sistemazione degli argini e del fondo delle vasche per acquicoltura e piscicoltura, il laghetto adibito a pesca sportiva, le opere finalizzate ad attrezzare un’area per renderla funzionale al rimessaggio e al deposito giudiziario di veicoli, la piazzola per sondaggi geognostici, la sistemazione di un’insegna pubblicitaria di rilevanti dimensioni, il recupero ambientale di una cava dimessa e la realizzazione di una discarica, la scogliera artificiale, la chiusura con terra vegetale di un tratto di fossa interpoderale con la realizzazione di un piccolo collettore con conseguente alterazione dell’assetto idrogeologico della zona... _OMISSIS_ ... Passando all’elencazione degli interventi che sono sempre e comunque considerati nuova costruzione, la lett. e.1), che si è già incontrata nel paragrafo precedente, contempla «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6)».

Nella generica espressione «manufatti edilizi» possono essere fatte rientrare non solo le strutture destinate ad abitazione, ma anche figure che si sono già viste come le tettoie, le recinzioni e i muri di contenimento che per le loro dimensioni non possono essere considerate pertinenza, il basamento di cemento o in ferro, il canile, la voliera di notevoli dimensioni, il ricovero di animali o di attrezzature agricole, i manufatti (box, gabbie e mangiatoie) connessi ad un’attività di allevamento e stabilmente aderen... _OMISSIS_ ... porticato per autorimessa, il magazzino ligneo con struttura mista in muratura, la rampa di accesso ad un garage, la piattaforma di cemento armato con pavimentazione laterale di mattoni coperta con traversine di ferro, ecc..

Per quanto concerne i manufatti interrati, il legislatore ha recepito la giurisprudenza formatasi anteriormente al T.U.. Qualche esempio: invasi, dighe e vasche di scolo, anche se realizzate per usi agricoli; vasche serbatoio; vasche decantazione liquami e concimaie; vasche per il pompaggio degli scarti di segatura; piscine; locale seminterrato in cemento armato; vasche in cemento destinate ad ospitare un impianto di betonaggio; platea in calcestruzzo ospitante all’interno una fossa per la riparazione degli automezzi pesanti e la commistione di terra e sassi ad asfalto spezzettato; realizzazione di un vano interrato adibito a cantina; il serbatoio interrato; lo scannafosso.

La lett. e.2) contempla «gli inter... _OMISSIS_ ...zzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune», e quindi direttamente dal privato titolare del permesso di costruire.

L’elenco delle opere di urbanizzazione primaria si trova all’art. 16, co. 7 e 7-bis, T.U.: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, nonché i cavedi multiservizi e i cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, salvo nelle aree individuate dai Comuni sulla base dei criteri definiti dalle Regioni.

La stessa norma, al co. 8 individua invece quelle opere di urbanizzazione secondaria: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, a... _OMISSIS_ ...artiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. In quest’ultima categoria sono comprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distribuzione dei rifiuti solidi urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate.

Se il titolare del permesso di costruire si obbliga ad eseguire queste opere a scomputo totale o parziale del contributo di costruzione è necessario che rispetti la normativa sui contratti pubblici.

Al riguardo l’art. 32, co. 1, lett. g), del D. Lgs. n. 163/2006 prevede che, nel caso in cui il lavoro sia pari o superiore alla soglia fissata dall’art. 28 del D. Lgs. cit. (5.000.000 euro) si applichi la disciplina in esso contenuta per i lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati, titolari di permesso di costruire, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo total... _OMISSIS_ ...l contributo di costruzione.

Per le opere di urbanizzazione di importo inferiore alla predetta soglia è necessario distinguere tra:

a) le opere di urbanizzazione primaria funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio, la cui esecuzione diretta è direttamente a carico del titolare del permesso di costruire e in relazione alle quali non trova applicazione il D. Lgs. n. 163/2006 (art. 16, co. 2-bis, T.U., introdotto dall’art. 45, co. 1, del d.l. n. 201/2011, conv. con modif. in legge n. 214/2011);

b) le opere di urbanizzazione primaria che non siano funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio e le opere di urbanizzazione secondaria, per le quali dovrà essere intrapresa una procedura negoziata senza pubblicazione del bando ex art. 57, co. 6, del D. Lgs. n. 163/2006, rivolgendo l’invito ad almeno cinque soggetti, sempre se sussistono in tale numero aspiran... _OMISSIS_ ... 122, co. 8, del D. Lgs. 163/2006).

La lett. e.3) include nella tipologia di interventi che si sta esaminando «la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato». Da questa ipotesi, secondo un’opinione, sarebbero escluse le infrastrutture e gli impianti che siano collocate su un suolo già antropizzato: l’osservazione può anche essere condivisa, tuttavia non si può escludere che strutture del genere possano comunque rientrare nel concetto di nuova costruzione nel caso in cui sia integrato il presupposto della trasformazione urbanistica del suolo. Esempi tratti dalla giurisprudenza possono essere dati dall’installazione di lampioni per illuminazione o di strutture ludiche in ferro stabilmente ancorate al suolo o di colonnine di erogazione del carburante o di un impianto di lavaggio di autoveicoli o di un impianto di frantumazione d... _OMISSIS_ ...ideo o di una struttura con tubolari in acciaio e copertura in telo bianco, fissata stabilmente al suolo e utilizzata per la movimentazione coperta dei cavalli o di una pesa per automezzi o di serbatoi collegati ad un impianto antincendio con sovrastante copertura in lamiera o dall’edificazione di un forno di campagna per la cottura del pane o di un manufatto in pietra adibito a frigittoria o di un impianto di pesa di autoarticolati, o, infine, dalla realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, che però sono sottoposti ad uno speciale regime autorizzatorio, che si avrà modo di descrivere nelle sue l...

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