Natura giuridica e modalità di esecuzione dell'ordine di demolizione di manufatti abusivi

Nel caso di abuso edilizio in cui non sia concretamente possibile procedere al ripristino, sarà il Comune a valutare, in un secondo tempo, tale eventualità, senza che ciò incida sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione dell'abuso suddetto; invero, tale questione deve essere valutata a valle del provvedimento di demolizione, laddove ne sussistano i relativi presupposti.

La diffida deve solamente precedere l'ordinanza di demolizione, senza che il comma 1 dell'articolo 35 del D.P.R. 380 del 2001 indichi un lasso temporale minimo tra la prima e la seconda. Ne consegue che alla diffida può seguire immediatamente l'ordinanza di demolizione senza che il destinatario possa trarre alcun beneficio dalla sua preventiva notificazione né alcuna concreta lesione dalla sua mancanza.

Sia che la demolizione di un immobile abusivo intervenga in cors... _OMISSIS_ ... che la stessa intervenga su un immobile già completato, dal punto di vista sostanziale i poteri esercitati sono i medesimi, poiché l’Amministrazione interviene a tutela degli interessi edilizie e urbanistici rilevando l’incompatibilità del bene costruito o costruendo con i predetti interessi e con la finalità di rimuoverlo definitivamente.

L'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all'art. 8 CEDU, posto che, non essendo desumibile da tale norma la sussistenza di alcun diritto "assoluto" ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, il predetto ordine non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, ma afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato e a ripristinare l'equilibrio urban... _OMISSIS_ ....

La demolizione delle opere realizzate per trasformare un locale da autorimessa ad abitazione, per ricondurre l’immobile alla sua originaria destinazione (autorimessa), non comporta alcun pregiudizio per la parte dell'opera eseguita in conformità.

L'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all'art. 8 CEDU (norma convenzionale che garantisce una tutela concorrente), posto che, non essendo desumibile da tale norma la sussistenza di alcun diritto assoluto ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, il predetto ordine non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, ma afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato ed a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio violato.

... _OMISSIS_ ...edimento configura (legittimamente) la demolizione totale e non parziale dell’immobile, non viene concretamente in rilievo alcun profilo di rischio per la struttura preesistente.

La sanzione demolitoria costituisce diretta ed inevitabile conseguenza del comportamento inottemperante assunto con la mancata esecuzione di una precedente diffida a demolire fondata sulla difformità delle opere rispetto al regolamento edilizio.

Una volta escluso che il proprietario possa subire la perdita della proprietà dell’area, non per questo viene meno il potere-dovere del Comune di procedere alla rimozione dei manufatti costruiti in assenza di titolo edilizio abilitativo: l’ingiunzione a demolire non presuppone necessariamente la preventiva acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale, in quanto assistito dal carattere della esecutorietà.

In presenza di un nuovo piano dell'edificio, reso oggettivamente suscettibile ... _OMISSIS_ ...o, non può esigersi che il Comune verifichi l'eventuale pregiudizio derivante dalla demolizione delle opere abusive rispetto al manufatto esistente.

Il fatto che un'opera priva di titolo edilizio costituisca un corpo aggiunto al fabbricato originario, edificata in un secondo momento su un preesistente lastrico solare, depone nel senso che la stessa possa essere demolita senza alterazione dello stato dei luoghi precedente alla sua realizzazione e senza incidere sul mantenimento dell’equilibrio statico dell’intera costruzione.

In presenza di un intervento edilizio realizzato in contrasto con le norme urbanistiche, il diniego di sanatoria ed il conseguente ordine di demolizione costituisce atti dovuti mentre la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime costituisce solo un'eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell'impossibilità del ripr... _OMISSIS_ ...ato dei luoghi.

L’art. 38 d.P.R. 380/01 impone alle amministrazioni di valutare attentamente se la demolizione possa tecnicamente avvenire con l’adozione di misure cautelative o supplementari, dovendo conseguentemente comminare la sanzione pecuniaria solo ove questa ultima comporti un onere economico significativamente inferiore a quello che conseguirebbe, nel complesso, dalla demolizione, poiché solo in tal caso la riduzione in pristino integrerebbe una misura che vìola il principio di proporzionalità.

A seguito del disinteresse del privato ad eseguire l’ordine demolitorio, scaturiscono fasi amministrative prodromiche alla eventuale demolizione, da individuarsi a mero titolo esemplificativo nella procedura di accertamento dell’inottemperanza, nella irrogazione delle sanzioni pecuniarie da inadempienza (art. 31 commi 4bis e 4 ter TUEd), nella procedura di acquisizione delle aree che scaturisce dal predetto acce... _OMISSIS_ ...squo;inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nelle decisioni successive all’acquisizione delle aree e dell’opera abusiva.

In materia di demolizione degli immobili abusivi il fatto che alcuni dei poteri surrogatori possano rivestire carattere vincolato non può ex se incidere sulla giurisdizione e/o sulla qualificazione non autoritativa del potere stesso. Questo porterebbe quasi a disconoscere in radice l’esistenza categoriale di un atto pubblicistico privo di discrezionalità, attraverso l’equazione atto vincolato = atto di diritto privato.

Nel caso di più fabbricati, l'ordine indifferenziato di demolire l'intero immobile senza operare distinzioni tra ciò che è eventualmente conforme alla normativa edilizia, anche in base alle leggi n. 47/1985, n. 724/1994 e n. 326/2003, e ciò che non lo è, costituisce una violazione delle disposizioni di cui all'art. 34 comma 2, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, evidenziando una lacuna ... _OMISSIS_ ... vizia il provvedimento amministrativo.

Nell’ambito del procedimento sanzionatorio residuano margini di discrezionalità che consentono al comune di procedere anche in maniera diversa rispetto alla attività demolitoria (applicazione di sanzione pecuniaria), di tal chè rientra nell’ambito dei poteri discrezionali dell’amministrazione decidere i tempi e le modalità di esecuzione delle proprie ordinanze.

L’attuazione dell’obbligo di ripristino è parte del complessivo potere di repressione di competenza comunale in materia edilizia, il quale trova la sua giustificazione normativa nell’art. 31 DPR n. 380/2001: è dunque rilevabile un'inerzia in senso tecnico dell'amministrazione comunale che ometta di ultimare il procedimento sanzionatorio avviato, adottando, a seguito dell'emanazione dell'ingiunzione di demolizione, i provvedimenti e gli atti materiali ulteriori, diretti a darvi piena attuazione.

... _OMISSIS_ ...di procedere al ripristino della situazione abusiva realizzata senza recar pregiudizio alla parte eseguita in conformità non può esser fatta valere in opposizione all'ingiunzione di demolizione, ma può essere rilevata d'ufficio o fatta valere dall'interessato solo nella fase esecutiva.

La valutazione dell’incidenza della demolizione del manufatto abusivo rispetto alla staticità delle opere legittimamente assentite è valutazione afferente la fase squisitamente esecutiva dell’ordine di demolizione e non attiene, quindi, alla decisione della ricorrenza dei presupposti per l’irrogazione della predetta sanzione.

E' del tutto naturale che l’amministrazione comunale possa non conoscere quale fosse lo stato di fatto anteriore all'intervento edilizio, ma questo non può certo costituire un limite all’esercizio dei poteri sanzionatori: sarà piuttosto onere del costruttore abusivo, in sede di esecuzione del provvedimento ch... _OMISSIS_ ...o il ripristino, a dover rappresentare all’amministrazione quale fosse l’originario stato dei luoghi da ristabilire.

L’indagine sulla possibilità di procedere alla demolizione senza pregiudizio per le strutture legittimamente realizzate, non è oggetto di un obbligo assoluto dell’amministrazione procedente: la conservazione della parte non abusiva dell’immobile corrisponde infatti ad un interesse, non pubblico, ma del privato. Ne consegue che solo se detto interesse particolare emergesse nel procedimento sanzionatorio, il Comune avrebbe dovuto verificare l’eventuale pericolo per la statica dell’immobile derivante dalla demolizione delle opere abusive.

Può escludersi per dato di comune esperienza – ai sensi e per gli effetti dell’art. 115, comma 2, cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo – che la demolizione di una terrazza adiacente al fabbricato e la rimozione ... _OMISSIS_ ...terrato, per il quale potrebbe procedersi anche a mera rimessa in pristino tramite reinterro, possano compromettere la staticità della restante costruzione, in attesa di sanatoria.

L'acquisizione del bene al patrimonio comunale è l'effetto, previsto dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, comma 4, dell'inadempimento dell'ordine di demolizione e non costituisce impedimento tecnico-giuridico alla possibilità di eseguire l'ordine di demolizione, in quanto il trasferimento dell'immobile nella disponibilità dell'ente locale è esclusivamente preordinato ad una sua più agevole demolizione - il cui onere economico va posto in ogni caso a carico dei responsabili dell'abuso edilizio - e non invece ad incrementare il patrimonio dell'ente locale con opere che contrastano con l'assetto urbanistico del territorio.

L’art. 31 del d.P.R. n 380 del 2001 prevede un dispositivo articolato in una duplice fase di misure amministrative (ordine di demolizione ed... _OMISSIS_ ...l patrimonio comunale in caso di inottemperanza al primo ordine di ripristino) già usuale in applicazione delle disposizioni normative in materia (cfr. art. 15, terzo comma, l. 28 gennaio 1977 n. 10; art. 7 l. 28 febbraio 1985 n. 47), che il Testo unico del 2001 consolida.

ABUSI EDILIZI --> SANZIONI --> DEMOLIZIONE --> NATURA GIURIDICA

Stante la natura “reale” delle sanzioni ripristinatorie in materia edilizia, per determinare la sfera di applicabilità della relativa disciplina occorre aver riguardo non alla data della costruzione abusiva, ma al momento in cui la pubblica amministrazione accerta l’esistenza dell’illecito che ha carattere permanente.

La sanzione repressiva in materia edilizia costituisce atto dovuto della pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall'accertamento dell'abuso.

L'ordinanza di demolizione adottata ai... _OMISSIS_ ...uo;art. 31 del DPR 380/2001, avendo natura di sanzione amministrativa a carattere ripristinatorio, è priva di finalità punitive e produce effetti che ricadono sul soggetto che è in rapporto col bene, indipendentemente dal fatto che questi sia l'autore dell'abuso. Ne consegue che tale atto, come gli atti interni preparatori, non sono soggetti alle disposizioni della L. 689/1981, che si applicano alle sanzioni amministrative pecuniarie di natura punitiva.

In materia di reati concernenti le violazioni edilizie, l'ordine di demolizione del manufatto abusivo imposto dal giudice costituisce una sanzione amministrativa che assolve a un'autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, configurando un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio, avendo carattere reale, producendo cioè effetti che ricadono sul soggetto che è in rapporto col bene, indipendentemente dal fatto che questi sia l'autore dell'abuso; da ciò consegue che, essendo ... _OMISSIS_ ...tà punitive, l'ordine di demolizione non è soggetto alla prescrizione stabilita dall'art. 173 c.p. per le sanzioni penali, né alla prescrizione stabilita dalla L. n. 689/81, art. 28 che riguarda soltanto le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva.

L'ordine di demolizione non riveste una funzione punitiva, ma assolve ad una funzione ripristinatoria del bene tutelato.

Il fondamento dell'ordine di demolizione non è quello di sanzionare ulteriormente l'autore dell'illecito, ma quella d...