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Titoli necessari in caso di ristrutturazione con mutamento di destinazione d'uso


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Nell'ipotesi in cui si intenda mutare l'uso di un fabbricato già ultimato, occorre tener conto delle seguenti coordinate ricostruttive:
a) gli interventi di manutenzione non possono mai determinare mutamenti di destinazione d'uso: art. 3, co. 1, lett. a) e b), T.U.;
b) gli interventi di restauro e risanamento conservativo possono determinare mutamenti di destinazione d'uso, ma la nuova destinazione deve essere compatibile con gli elementi tipologici, formali e strutturali del fabbricato: art. 3, co. 1, lett. c), T.U.;
c) gli interventi di ristrutturazione sono considerati come di ristrutturazione «pesante» e sottoposti a permesso di costruire se determinano mutamenti di destinazione d'uso di immobili compresi in zona A: art. 10, co. 1, lett. c), T.U..

Questo frammentato quadro normativo è stato interpretato in modo assai rigoroso dalla giurisprudenza, che ha affermato il principio per cui ogni mutamento di destinazione d'uso realizzato con opere, anche modeste, porta alla creazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e integra, a seconda dei casi, una ristrutturazione edilizia o addirittura una vera e propria nuova costruzione.

Quanto al titolo edilizio necessario, queste ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...siteranno del permesso di costruire ogni qual volta comportino mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico e, qualora debbano essere realizzati nei centri storici, anche nel caso in cui comportino mutamento di destinazione d'uso all'interno di una categoria omogenea. Da ciò deriva che, fuori dai centri storici, il permesso di costruire non sarà invece necessario, e sarà sufficiente la s.c.i.a. nel caso in cui il mutamento di destinazione d'uso intervenga tra categorie omogenee quanto a parametri urbanistici.

Si deve avvertire che alcuni autori propongono una ricostruzione che, in parte, si discosta da quella appena proposta.

Ad essere in discussione non è tanto l'assunto per cui gli interventi di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo se determinano mutamento di destinazione d'uso sono ristrutturazione, ma il titolo abilitativo necessario.

Secondo questa dottrina, occorrerebbe leggere rigorosamente l'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., che prevede il permesso di costruire unicamente nell'ipotesi di mutamenti di destinazione d'uso di immobili in centri storici, lasciando intendere che, per i manufatti ubicati in altre zone, sia... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e la s.c.i.a. se non viene alterata la volumetria complessiva dell'edificio o il prospetto o, negli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, la sagoma.

Solo nel primo caso l'intervento dovrebbe considerarsi di ristrutturazione «pesante», mentre negli altri casi andrebbe qualificato come ristrutturazione «leggera», a prescindere – e in questo sta lo iato tra la giurisprudenza sopra citata e questa teoria – dal fatto che il mutamento avvenga tra categorie edilizie omogenee o eterogenee.

Come mai allora, nonostante la lettera dell'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., la giurisprudenza ritiene necessario il permesso di costruire anche in caso di mutamento con opere realizzato in immobili siti in zone diverse dalla A che determini il passaggio tra categorie eterogenee e ha circoscritto la s.c.i.a. alla sola ipotesi in cui il mutamento sia tra categorie omogenee?

Nella motivazione delle pronunce si rileva che la conclusione per cui fuori dalle zone A la ristrutturazione edilizia [purché non comporti aumento degli altri parametri considerati dall'art. 10, co. 1, lett. c), T.U.] sarebbe sottratta al regime del permesso di costruire e realizzabile mediante s.c.i.a. anche se si accompagni alla mo... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a destinazione d'uso «si porrebbe in contrasto con l'assoggettamento al permesso di costruire, anche fuori dei centri storici, delle opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo (interventi di minore portata rispetto alla ristrutturazione edilizia) qualora comportino modifiche della destinazione d'uso».

Il ragionamento che si fa, in altre parole, è il seguente: se il mutamento di destinazione d'uso realizzato fuori dai centri storici è assentibile solo con permesso di costruire nel caso di opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, tale principio deve valere a maggior ragione anche per le ipotesi di ristrutturazione edilizia, che sono interventi ben più invasivi rispetto a quelli di manutenzione e restauro.

Così, l'unico modo per dare un'interpretazione razionale dell'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. è ritenere che, per gli immobili siti all'esterno del centro storico, la ristrutturazione che comporti mutamento di destinazione d'uso sia assentibile con s.c.i.a. unicamente nell'ipotesi in cui, proprio come nel restauro e risanamento conservativo, la variazione avvenga tra destinazioni compatibili.

Concludendo, gli interventi ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...urazione edilizia, al pari di quelli di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo:
a) necessitano sempre di permesso di costruire, qualora comportino mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico;
b) fuori dei centri storici sono realizzabili mediante s.c.i.a. qualora comportino il mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea;
c) nei centri storici detti interventi non possono essere realizzati mediante s.c.i.a., neppure qualora comportino il mero mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea.

È interessante notare come in giurisprudenza sia stato prospettato un indirizzo ancora più restrittivo di quello appena visto, di per sé già rigoroso, secondo cui il mutamento d'uso con opere andrebbe sempre assentito con permesso di costruire.

L'impostazione muove dall'art. 22, co. 2, T.U., norma che, escludendo che si possa attuare tramite s.c.i.a. (in passato: d.i.a. c.d. «semplice») una variante in corso d'opera quando comporti un mutamento di destinazione d'uso, sottende la necessità che un intervento del genere sia assentito con permesso d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...: ebbene, se questo vale per l'intervento in variante, allo stesso modo si deve procedere quando si tratti del rilascio del titolo edilizio originario.

Con riferimento ad un'ipotesi di mutamento di destinazione d'uso con opere, si è recentemente sostenuto che occorrerebbe distinguere tra le ipotesi in cui il passaggio da una categoria urbanistica all'altra realizzi un mutamento del carico urbanistico dai casi in cui tale variazione non si verifica.

Se il cambio di destinazione d'uso avviene tra categorie edilizie omogenee – secondo quanto stabilito dallo strumento urbanistico – il carico urbanistico non subisce un aggravio e la variazione d'uso è irrilevante dal punto di vista urbanistico e «libera»: parrebbe di capire, dunque, che in questo caso non è necessario acquisire alcun titolo edilizio e nemmeno presentare una s.c.i.a..

Viceversa, se il mutamento di destinazione d'uso avviene fra categorie edilizie non omogenee, la variazione comporta un aumento della domanda di infrastrutture e servizi e pubblici cioè un maggior carico urbanistico e un debito integrativo per oneri di urbanizzazione.

In questo caso, tenuto conto di quanto disposto dall'art. 10 T.U., l'interven... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... soggetto a s.c.i.a. purché non interessi un edificio ricadente in zona A e non sia subordinato dalla legge regionale al rilascio del permesso di costruire.

Secondo questa ricostruzione, non è condivisibile l'opinione che afferma che il mutamento di destinazione d'uso con opere tra categorie non omogenee dovrebbe essere sempre sottoposto a permesso di costruire e conclude in tal senso argomentando a contrario dall'art. 22, co. 2, T.U..

Questa norma, infatti, prevede siano realizzabili con s.c.i.a. le varianti a permessi per costruire che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia e riguarda quelle varianti in corso d'opera che è possibile apportare tramite s.c.i.a., ma non al punto di cambiare la categoria edilizia e la destinazione d'uso per il quale il permesso è stato rilasciato.

Così opinando, infatti, la s.c.i.a. si tradurrebbe in una contraria istanza che postula il rilascio di un nuovo permesso per costruire perché possa ritenersi superato il precedente.

Piuttosto, è corretto ritenere che il mutamento di destinazione d'uso tra categorie non omogenee sia soggetto a s.c.i.a. perché l'art. 22, co. 1, T.U. sottopone a tale regime semplificato t... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...terventi edilizi che non sono soggetti né al regime dell'attività edilizia libera né al permesso di costruire, e il mutamento di destinazione d'uso con opere realizzato su immobili non ricadenti in centro storico è uno di questi.

Un'altra ricostruzione è quella che ritiene sottoposti a s.c.i.a. gli interventi che comportano il cambio d'uso di immobili situati in zone diverse dal centro storico.

Essa argomenta a partire dall'art. 22, co. 1, T.U. che sottopone al regime della d.i.a. (oggi: a s.c.i.a.) gli interventi edilizi che non sono assoggettati a permesso di costruire e che non rientrano nemmeno tra le fattispecie di attività edilizia libera e osservando che l'art. 10 T.U. sottopone a permesso di costruire solo i mutamenti di destinazione d'uso realizzati su edifici ubicati in zona A; si deve osservare, peraltro, che questa impostazione sembrerebbe prescindere dalla distinzione tra cambi d'uso tra categorie omogenee ed eterogenee dal punto di vista urbanistico, attribuendo valore dirimente all'ubicazione dell'immobile.

Vi è, infine, chi, a seguito dell'introduzione dell'art. 23-ter T.U., ritiene che il regime dei titoli abilitativi in caso di mutamento di destinazione d'uso con opere... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...re così ricostruito:
a) se l'intervento comporta il passaggio da una categoria funzionale all'altra: permesso di costruire se le opere sono riconducibili alla ristrutturazione edilizia c.d. «pesante», s.c.i.a. se le opere rientrano nella ristrutturazione c.d. «leggera»;
b) se l'intervento è di ristrutturazione edilizia e l'immobile interessato dal mutamento di destinazione si trova in centro storico: permesso di costruire;
c) se il mutamento di destinazione d'uso con opere avviene all'interno della stessa categoria funzionale: se le opere sono «minime» tali da non alterare la volumetria complessiva dell'edificio è configurabile una manutenzione straordinaria e pertanto è sufficiente la comunicazione inizio lavori asseverata; diversamente, se le opere determinano la creazione di un nuovo e diverso organismo si ricade nella ristrutturazione edilizia e quindi servirà il permesso di costruire o la «super d.i.a.» in caso di ristrutturazione c.d. «pesante» o la s.c.i.a. per le ipotesi di ristrutturazione c.d. «leggera».

Passando al mutamento di destinazione d'uso senza opere, gli unici dati sicuri, fino alla recente riforma operata dal d.l. n.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...sembravano essere la necessaria sottoposizione a permesso di costruire ex art. 10, co. 1, lett. c), T.U. del mutamento di destinazione d'uso, anche senza opere, di immobili ubicati in zona A, che si configura come ristrutturazione c.d. «pesante» e la possibilità di intraprendere con comunicazione di inizio attività asseverata gli interventi di mutamento di destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio dell'attività di impresa [art. 6, co. 2, lett. e-bis), T.U., introdotta dall'art. 13-bis, co. 1, lett. a), del d.l. n. 83/2012].

In giurisprudenza si era formato così un orientamento secondo cui, in assenza di una diversa disposizione regionale, il mutamento funzionale dovrebbe ritenersi libero, in quanto espressione dello ius utendi e non dello ius aedificandi.

Questo assunto, che ribadisce le conclusioni a cui era giunta la giurisprudenza a proposito del mutamento senza opere nel regime previgente alla legge n. 47/1985, non era tuttavia pacifico, e, secondo altre pronunce, doveva essere sottoposto ad alcuni temperamenti.

Non sempre, infatti, il mutamento funzionale non crea trasformazione del territorio e non comporta nuovo carico urbanistico, così in alcune decisioni si ribadisce ch... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ener conto delle destinazioni di zona o di quelle considerate compatibili dalla giurisprudenza e che non può ritenersi libero qualora contrasti con i vigenti assetti urbanistici di zona, altre volte si è affermato che occorre aver riguardo all'eventuale rilevanza urbanistica dell'intervento modificativo (cioè alla diversa configurazione dei rapporti stabiliti dalla disciplina urbanistica o al differente carico urbanistico indotto dall'avvenuta variazione), mentre in altre sentenze si afferma, assai genericamente, che non sia necessario il permesso di costruire soltanto qualora «non sconvolga l'assetto dell'area in cui l'intervento edilizio ricade».

D'altronde – si è rilevato – l'assunto per cui il mutamento funzionale non possa essere considerato attività edilizia libera per la sola mancanza della disciplina regionale, occorrendo piuttosto una valutazione caso per caso, trova sostegno anche nel dato normativo, visto che l'art. 10, co. 2, T.U. ammette espressamente la possibilità che esso possa essere subordinato dalla normativa regionale non solo a s.c.i.a. ma persino a permesso di costruire, in ragione della notevole rilevanza che potrebbero assumere sul piano urbanistico i cambiamenti che possono ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...alla utilizzazione degli immobili. Inoltre, sostenere il contrario rischierebbe di portare alla vanificazione di ogni previsione urbanistica che disciplini l'uso del territorio nel singolo comune.

Il fatto che il mutamento di destinazione d'uso senza opere non sia sempre e comunque irrilevante ma possa e debba essere sottoposto ad un controllo da parte della P.A. ha trovato recentemente una conferma nel d.l. n. 133/2014, che ha introdotto l'art. 23-ter T.U.: come si è già visto, infatti, questa norma – pur non risolvendo il problema del titolo edilizio necessario per il mutamento di destinazione d'uso – precisa che il mutamento di destinazione d'uso che interviene fra le categorie individuate dal legislatore statale e/o regionale è urbanisticamente rilevante anche se eseguito senza opere.

Merita, dunque, di essere confermato anche nell'attuale contesto normativo il principio fattosi largo in giurisprudenza per cui «il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve essere autorizzato mediante rilascio del permesso di costruire, qualora sia effettuato mediante opere o qualora comporti un mutamento tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, in tali casi integrando una modificazione edilizi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e sul carico urbanistico».

Conformemente a tale principio, il mutamento di destinazione d'uso funzionale che, comportando il passaggio tra categorie urbanistiche tra loro eterogenee, determini l'incremento dei parametri urbanistico-edilizi, deve ritenersi sempre sottoposto a permesso di costruire, mentre è sufficiente la s.c.i.a. qualora si resti nell'ambito della stessa categoria edilizia; resta salvo il peculiare regime previsto per i centri storici, in cui il mutamento d'uso senza opere è sempre sottoposto a permesso di costruire, anche se interviene tra categorie omogenee.

Il regime, dunque, è identico a quello del mutamento di destinazione d'uso con opere, e anche ciò appare in linea con quanto previsto dall'art. 23-ter T.U., che tratta allo stesso modo il mutamento con e senza opere: cosicché il fatto che la variazione sia meramente funzionale non giustifica di per sé un diverso regime autorizzatorio, dovendosi sempre e comunque aver riguardo alla zona (centro storico o altre zone) e all'eterogeneità o meno delle categorie tra cui interviene il mutamento.

Si è osservato, infatti, che, diversamente opinando, risulterebbero vulnerate le regole generali finalizzate ad a... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l corretto ed ordinato assetto del territorio e vi sarebbe il rischio concreto di compromettere gli equilibri dalla strumentazione urbanistica; inoltre, potrebbe risultare pregiudicato anche l'interesse patrimoniale della P.A., perché gli interessati potrebbero essere indotti a chiedere il rilascio dei titoli edilizi contro il pagamento di un minor contributo per il basso carico urbanistico, per poi mutare liberamente e gratuitamente la destinazione originaria senza corrispondere i maggiori oneri che derivano dall'aumento del carico urbanistico.

Si segnala poi un diverso orientamento, che, pur ritenendo necessario un atto di controllo da parte della P.A. come la tesi da ultimo esposta, da essa si discosta, affermando che il cambio di destinazione d'uso senza opere va necessariamente assoggettato a s.c.i.a., dovendosi privilegiare, in un'ottica di celerità e di semplificazione amministrativa, la procedura più dinamica e meno penalizzante per l'istante e potendosi comunque argomentare in tal senso a partire dalla sottoposizione a s.c.i.a. – ex art. 22, co. 1, T.U. – di tutti gli interventi che non siano né attività edilizia libera né compresi nell'elenco delle opere per cui è necessario il rilascio del per... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...struire. Si è preferito distinguere questa impostazione dalla precedente in quanto le pronunce non sembrano distinguere tra il mutamento funzionale che comporti il passaggio tra categorie eterogenee e quello che invece avvenga tra categorie tra loro omogenee, assoggettando entrambi a s.c.i.a..

Una quarta teoria, di matrice dottrinale, ha sottoposto a revisione critica queste ultime due ricostruzioni. Punto di partenza di questa tesi è la critica della distinzione tra mutamenti d'uso «giuridicamente irrilevanti» e «giuridicamente rilevanti», fondata sulla considerazione per cui il «vero» mutamento di destinazione d'uso sarebbe soltanto quello che si verifica tra categorie autonome dal punto di vista urbanistico e determina una variazione degli standard; il mutamento di destinazione d'uso tra categorie omogenee, tradizionalmente qualificato come mutamento di destinazione d'uso «giuridicamente irrilevante», dovrebbe invece essere più correttamente denominato «cambio d'uso», che, in quanto espressione dello ius utendi non dovrebbe essere sottoposto ad alcun titolo abilitativo.

In altre parole, lo ius utendi, in base ad una lettura costituzionalmente orientata (art. 42 Cost.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...tispecie del mutamento di destinazione d'uso, può incontrare delle limitazioni soltanto quando il cambio d'uso appaia rilevante sotto il profilo urbanistico e vada qualificato come vero e proprio mutamento di destinazione d'uso, determinando il passaggio tra gli usi che, essendo collegati a categorie edilizie tra loro autonome, siano stati predeterminati dal legislatore come urbanisticamente rilevanti.

La potestà regionale di sottoporre i mutamenti di destinazione d'uso a permesso di costruire o s.c.i.a. sarebbe così riferita soltanto al «vero» mutamento di destinazione, restando invece preclusa la possibilità di sottoporre ad un qualche controllo i meri cambi d'uso, altrimenti si avrebbe una lesione del contenuto minimo del diritto di proprietà.

In assenza della legislazione regionale, i mutamenti di destinazione d'uso funzionali, in virtù del criterio di residualità, dovrebbero ritenersi sottoposti a s.c.i.a., sempre che vi sia un passaggio tra categorie eterogenee: nel caso in cui ciò non avvenga, l'intervento sarà libero, e non sottoposto a s.c.i.a., come invece ritiene l'orientamento esposto per terzo.

Successivamente all'introduzione dell'art. 23-ter T.U... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...tamento dottrinale sembra aver sposato questa ricostruzione, ritenendo che il regime dei titoli edilizi necessari per il mutamento di destinazione d'uso meramente funzionale debba essere così ricostruito:
a) se vi è passaggio ad altra categoria funzionale: s.c.i.a., in forza del criterio residuale di cui all'art. 22, co. 1, T.U., che sottopone a s.c.i.a. gli interventi non assoggettati né a permesso di costruire né al regime dell'attività edilizia libera;
b) se il cambio d'uso è realizzato all'interno della stessa categoria funzionale, l'intervento rientra nell'attività edilizia libera.

Per concludere la panoramica, non si può dimenticare che in dottrina si è dubitato della costituzionalità dell'art. 10, co. 2, T.U. per violazione dei principi di uguaglianza e di riserva di legge statale in materia penale: il rimettere alle potestà legislativa regionale la scelta del titolo abilitativo potrebbe portare infatti al rischio che identiche fattispecie possano avere in una Regione rilievo penale, in un'altra no a seconda che la legge regionale disponga la necessità del permesso di costruire o meno.

L'unica via per salvare la previsione dell'art. 10, co. 2, T... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...; quella di ritenere applicabile anche al mutamento di destinazione d'uso quanto previsto dal comma successivo, ossia l'irrilevanza sul piano penale delle scelte della legislazione regionale in ordine alla tipologia di titolo edilizio. Operazione che tuttavia non è così semplice, poiché nel terzo comma dell'art. 10 T.U. manca ogni riferimento alle previsioni del secondo comma e si parla di interventi «ulteriori» e perciò «diversi» da quelli sottoposti a permesso di costruire dal primo e dal secondo comma.



 
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