Principi generali sul riparto della cognizione tra giudice amministrativo e ordinario

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> GIUDICE AMMINISTRATIVO E ORDINARIO, IN GENERALE

Per i beni patrimoniali disponibili, per i quali, a diverso fine, l’affidamento a titolo oneroso a soggetti privati assume i connotati privatistici della locazione e non quelli pubblicistici della concessione, gli unici strumenti di tutela sono rappresentati dai mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso previsti dal c.c. che, per i beni pubblici propriamente detti, restano mere alternative allo strumentario autoritativo pubblicistico; ne discende, in punto di riparto di giurisdizione, che la natura del bene assume rilevanza dirimente, posto che nel caso dei beni demaniali e indisponibili, l’amministrazione titolare gode di poteri amministrativi, a fronte... _OMISSIS_ ...i rapporti tra le parti, analoghi a quelli interprivati, prefigurano la mera esistenza di diritti soggettivi in conflitto, come tali rimessi alla giurisdizione ordinaria.

La previsione di cui all’art. 133, comma 1, lettera b), cod. proc. amm., nel devolvere al giudice amministrativo la cognizione esclusiva delle controversie relative ai rapporti di concessione di beni pubblici, riserva all’Autorità giudiziaria ordinaria quelle relative alle pretese patrimoniali ad esse connesse (indennità, canoni e altri corrispettivi), senza che rilevi il titolo in base al quale queste sono azionate.

Non vi è alcuna esigenza di disporre la sospensione di un giudizio innanzi al T.a.r. per possibili ragioni di litispendenza qualora sia stato instaurato un parallelo ... _OMISSIS_ ... sul piano civilistico, alla richiesta di risarcimento del danno e di ripristino dello stato dei luoghi vige, infatti, in tema di distanze fra costruzioni o di queste con i confini il regime della c.d. doppia tutela, per cui il soggetto che assume di essere stato danneggiato dalla violazione delle norme in materia è titolare, da un lato, del diritto soggettivo al risarcimento del danno o alla riduzione in pristino nei confronti dell’autore dell’attività edilizia illecita — con competenza del giudice ordinario — e, dall’altra, dell’interesse legittimo alla rimozione del provvedimento invalido della PA, quando tale attività sia stata autorizzata, consentita e permessa.

La giurisdizione esclusiva prevede la cognizione, da parte del giudice am... _OMISSIS_ ...predetta, realizzandosi quella situazione d'interferenza tra diritti ed interessi, tra momenti di diritto comune e di esplicazione del potere che si pongono a fondamento costituzionale delle aree conferite alla cognizione del giudice amministrativo, riguardo ad atti e comportamenti assunti prima dell'aggiudicazione o nella successiva fase compresa tra l'aggiudicazione e la mancata stipula del contratto

Per radicare la giurisdizione, anche esclusiva, del giudice amministrativo è richiesto che l'amministrazione agisca, nelle particolari materie indicate dal legislatore, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali ai sensi dell'art. 11 L. n. 241/90... _OMISSIS_ ... in tale ultimo caso, infatti, la cognizione delle controversie nascenti da siffatti comportamenti spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

In base all'art. 133 c.p.a., nella materia urbanistica ed edilizia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si fonda sull'esistenza di un atto o un provvedimento della P.A., che non sia semplicemente occasionato dall'esercizio del potere, ma si traduca, in base alla norma attributiva, in una sua manifestazione necessaria al raggiungimento del risultato da perseguire.

Se nell'art. 133, comma 1, lett. f) cod. proc. amm. rientra la controversia attinente alla spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione dovuti dal soggetto passivo degli stessi, riservata alla giurisdizione esclu... _OMISSIS_ ...dall'esistenza di atti della p.a., restando, a tali fine, irrilevante che la misura dei contributi riscossi a titolo di oneri di urbanizzazione costituisca il parametro di calcolo del credito preteso.

Le controversie in materia di servizi pubblici rientranti nella giurisdizione esclusiva del g.a. sono solo quelle nelle quali l’amministrazione opera in veste di autorità, pur se i rapporti tra amministrazione e amministrati possano essere declinati nelle forme della relazione giuridica “diritto - obbligo”, spettando invece al giudice ordinario quelle che abbiano un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali.

La circostanza che il provvedimento... _OMISSIS_ ...a anche un provvedimento di autorizzazione o concessione edilizia non incide sull'autonomia delle due diverse situazioni giuridiche, le quali concernono distinte attività della p.a., ancorché esercitate in un unico contesto, l'una riguardante la posizione del cittadino - proprietario colpito dal sisma; l'altra concernente il coordinamento del ripristino del patrimonio edilizio danneggiato e sono oggetto di due differenti tutele, la prima riservata alla cognizione del g.o., trattandosi di attività vincolata ai presupposti stabiliti dalla legge; la seconda, concernente il rilascio o meno della autorizzazione edilizia, appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Possono essere idonee a estendere la cognizione dei giudici amministrativi ad ogni tutela d... _OMISSIS_ ...bblico potere, indipendentemente dalla natura di diritto soggettivo o interesse legittimo della posizione per cui è domandata tutela. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a "comportamenti" (di impossessamento del bene altrui) collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di "comportamenti" posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto.

Il riparto della giurisdizione è regolato dal D.Lgs. n. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ... _OMISSIS_ ...mità di quanto statuito dalla Corte Costituzionale con le sentenze nn. 204 del 2004 e 191 del 2006, con le quali è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione predetta e di quella, di identica formulazione, di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, (nel testo all'epoca vigente), nella parte in cui devolvono alla giurisdizione esclusiva del G.A. in materia anche le controversie derivanti da comportamenti della P.A..

Il riparto della giurisdizione è regolato conformemente a quanto statuito dalla Corte Costituzionale con le sentenze nn. 204 del 2004 e 191 del 2006. La seconda sentenza, in particolare, ha affermato che la previsione di cui al D.Lgs. n. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), è cost... _OMISSIS_ ...ministrativo controversie nelle quali è parte - e per ciò solo che essa è parte - la pubblica amministrazione, e dunque fa del giudice amministrativo il giudice dell'amministrazione, anziché l'organo di garanzia della giustizia nell'amministrazione; ha, per contro, chiarito che la norma si sottrae alla censura di incostituzionalità qualora i comportamenti causativi del danno ingiusto costituiscano esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (quali la dichiarazione di p.u.) e siano quindi riconducibili all'esercizio del pubblico potere dell'amministrazione, ancorché viziato da illegittimità.

La ripartizione della competenza fra il giudice ordinario e il tribunale regionale delle acque pubbliche, nelle controversie aventi per oggetto il risarcimento dei danni derivanti d... _OMISSIS_ ...dotta alla esecuzione, alla manutenzione e al funzionamento dell'opera idraulica, mentre debbono essere riservate alla cognizione del giudice in sede ordinaria le controversie aventi per oggetto pretese che si ricollegano solo indirettamente e occasionalmente alle vicende relative al governo delle acque.

Deve ritenersi appartenente alla giurisdizione ordinaria la cognizione dei comportamenti posti in essere dalla pubblica amministrazione in carenza di potere, ovvero in via di mero fatto, giacché l’attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo della tutela risarcitoria si fonda sull’esigenza di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica, ma non si giustifica quan... _OMISSIS_ ...cibilità” all'esercizio del potere amministrativo, di cui parla l’art. 7, comma 1, cod. proc. amm., porta a selezionare, ai fini di ritenere sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quei comportamenti che, secondo la norma di previsione del potere, appaiono astrattamente ed oggettivamene necessari per l'attuazione del potere che l'amministrazione (o chi per essa) abbia esercitato o eserciti, a torto o a ragione. Rimangono dunque esclusi dalla giurisdizione esclusiva solo quei comportamenti che, oggettivamente considerati, non sono riconducibili al potere per come normativamente previsto e che siano frutto di una scelta, soggettiva, da parte dell’amministrazione, anche se pur sempre relativa al perseguimento del pubblico interesse: altrimenti, a v... _OMISSIS_ ...a.

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> GIUDICE AMMINISTRATIVO, IN GENERALE

Perchè sussista la giurisdizione del giudice amministrativo è necessario, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, che la controversia inerisca ad una situazione di potere dell'amministrazione cioè che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo, ciò non accade quando la causa del danno di cui il privato chiede il risarcimento risieda non nel cattivo esercizio del potere amministrativo, bensì, in un comportamento - nel cui ambito l'atto di esercizio del potere amministrativo, provvedimentale o adottato secondo moduli convenzionali, rileva come mero fatto storico - la cui illiceità venga dedotta prescindendo dal modo in cu... _OMISSIS_ ...vato.

Se una controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, devono essere applicati i principi dell’onere della prova in materia di diritti soggettivi, con la conseguenza che il creditore cui venga eccepita la prescrizione ha l’onere di allegare e provare il compimento dell'atto interruttivo

In sede di regolazione della giurisdizione si ravvisa il collegamento funzionale delle convenzioni urbanistiche al procedimento di rilascio dei titoli abilitativi in quanto inserite nell’ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti di obbligo stipulati dall’Amministrazione con i privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della P.A.: ossia quando la PA si avvale per i p... _OMISSIS_ ...a giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo quando attiene alla richiesta, mediante cartella esattoriale, di pagamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione e conseguenti sanzioni.

Le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione, e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio.

Con riferimento alla c.d."giurisdizione esclusiva" del giudice amministrativo, le norme che attribuiscono a quest'ultimo la giurisdizione in particolari materie vanno interpretate nel senso che non vi rientra "ogni controversia" in qualche modo concernente qu... _OMISSIS_ ... Ai fini della devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative ai comportamenti della pubblica amministrazione è sufficiente il collegamento della realizzazione dell'opera fonte di danno ad una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché illegittima, senza che rilevi la qualità del vizio da cui essa sia affetta.

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> GIUDICE AMMINISTRATIVO, IN GENERALE --> ESERCIZIO DEL POTERE

In ordine alle controversie risarcitorie la giurisdizione del giudice amministrativo, nelle materie urbanistiche, non si estende alle lesioni di diritti soggettivi conseguenti a comportamenti neanche mediatamente riconducibili all'esercizio di un pubblico potere: occorre pertanto verificare se l'illecito consegue ad atti ... _OMISSIS_ ...iente l'astratta ricomprensione dell'illecito nell'ambito degli interessi pubblici da curare mediante l'esercizio della funzione amministrativa ma è necessario verificare se sia configurabile il collegamento anche indiretto con attività di natura provvedimentale, ovvero se l'illecito contestato possa essere inserito all'interno dell'esercizio in concreto del potere amministrativo.

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, oltre "gli atti e i provvedimenti" attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente o attraverso "soggetti alle stesse equiparati") svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia, non può estendersi anche ai "comportamenti" nei quali la pubblica amministrazione non esercita... _OMISSIS_ ...controversie in cui si denunzino meri comportamenti configurati come illeciti ex art. 2043 c.c. per non avere la P.A. osservato le normali regole di diligenza e prudenza e il principio generale del "neminem laedere", a fronte dei quali la posizione soggettiva del privato non può che definirsi di "diritto soggettivo".

Deve ritenersi consentito al G.A. di sanzionare l’inerzia del Comune in ordine alla doverosa emanazione degli atti conseguenti all’ordinata demolizione e di porre in essere, a spese dell'inadempiente, l'attività materiale di adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto.

Presupposto, anche di legittimità costituzionale, perché sussista la giurisdizione esclusiva del G.A. è la compresenza, nella medesima fatti... _OMISSIS_ ... ove l’esercizio di un pubblico potere non si ravvisi, non v’è ragione di sottrarre l’amministrazione, che non gode sol perché tale di alcun trattamento processuale differenziato, alla regola generale per cui delle controversie fra soggetti dell’ordinamento conosce il giudice ordinario.

Perchè la giurisdizione sulla pretesa risarcitoria originante da un comportamento appartenga alla giurisdizione esclusiva, occorre che il comportamento dannoso sia, secondo la formula art. 7, comma 1 c.p.a,. riconducibile all'esercizio del potere amministrativo, fermo restando che la questione dell'esistenza o meno di tale potere, nonché della sua legittimità o illegittimità, è a sua volta questione che, in quanto è essa stessa compresa nella giurisdizione esclusiva de... _OMISSIS_ ...ducibile all'esercizio del potere amministrativo, sia esso esistente o meno, sia esso legittimamente o illegittimamente esercitato o meno, viceversa la giurisdizione non potrà competere al giudice amministrativo, ma spetterà al giudice ordinario.

La norma dell'art. 7, comma 1, c.p.a., ma già i dicta del Giudice delle leggi, quando esigono che il comportamento e, dunque, anche quello fonte di danno ingiusto rilevante ai sensi dell'art. 2043 c.c., sia riconducibile all'esercizio...