Responsabilità degli espropri in caso di delega

SOGGETTI --> SOGGETTI ATTIVI --> DELEGA --> RESPONSABILITÀ

Colui che ha proceduto alla materiale apprensione del bene, nonché all'esecuzione dell'opera pubblica - sia delegato ovvero concessionario o semplice appaltatore - riveste la titolarità passiva del rapporto obbligatorio collegato all'illecito dalla stessa provocato, dato il carattere personale delle relativa responsabilità che riverbera i suoi effetti anzitutto su chi agisce per realizzare tale risultato. A tale soggetto non è consentito invocare la non imputabilità in ordine alle cause d'illegittimità della procedura espropriativa, così come alla mancata o ritardata pronuncia del decreto ablativo, anche quando sia dipesa da omissione di altro ente, in quanto nel comportamento di chi conserva l'occupazione dell'immobile senza titolo e persevera nell'esecuzione dell'opera, pur essendo a conoscenza dell'illegittimità dell'occupazione, possono individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana.

Va ribadita la piena responsabilità della Società nella trasformazione del suolo, essendone stata l'autrice materiale ed essendo irrilevante nei confronti della ditta danneggiata la convenzione che la legava al Comune e le imponeva la realizzazione del parcheggio nell'area illegittimamente occupata.

Il fatto generatore del danno è costituito - anzitutto e comunque - dalla condotta illecita del soggetto che ha appreso gli immobili senza alcun titolo e/o che senza il necessario titolo li ha irreversibilmente trasformati mantenendone la detenzione abusiva ed irreversibile senza più rimetterli nella disponibilità dei proprietari; in tal caso, il nesso di causalità con l'evento dannoso è ravvisato alla stregua dell'art. 2043 c.c. esclusivamente in relazione al contenuto dell'attività lesiva suddetta nonché all'attitudine di questa a produrre danno, che perdura sino a quando permanga la situazione illegittima posta in essere.

Salvo che ci si trovi al cospetto di una concessione traslativa, il delegante mantiene il potere di controllo, verifica e sorveglianza, nei confronti dell’autorità subentrante, sulla base del principio di cui all'art. 1372 c.c., per cui il contratto è inefficace nei confronti di terzi che non sono parti del contratto, non potendo dunque sussistere un esonero di responsabilità in capo al delegante per l'occupazione illegittima realizzata da altro soggetto dalla stessa delegato.

È configurabile in astratto la corresponsabilità - ai fini del risarcimento del danno derivante da illegittima occupazione - del concedente/delegante dei poteri espropriativi, qualora rimanga titolare di compiti di controllo e di stimolo dell'attività del delegato, in relazione al mancato o insufficiente esercizio dei propri compiti, ancorché non siano impugnati provvedimenti dallo stesso adottati.

Il factum principis non può operare allorché il divieto dell'autorità non sia un fatto totalmente estraneo alla volontà dell'obbligato ed ad ogni suo obbligo di ordinaria diligenza. Non è pertanto invocabile l'incidenza del "factum principis" riguardo al risarcimento del danno conseguente alla cattiva esecuzione di opere la cui mancata realizzazione sia stata stabilita convenzionalmente tra concedente e concessionario.

Al soggetto che ha proceduto alla materiale apprensione del bene, non è consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia del decreto ablativo, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altro ente, in quanto nel comportamento di chi conserva l'occupazione dell'immobile senza titolo e persevera nell'esecuzione dell'opera, pur essendo a conoscenza della prospettata illegittimità dell'occupazione, possono individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana: la condotta attiva od omissiva, l'elemento psicologico della colpa, il danno, il nesso di causalità tra condotta e pregiudizio.

Colui che ha proceduto alla materiale apprensione del bene, al compimento delle attività anche giuridiche necessarie a tal fine, nonché all'esecuzione dell'opera pubblica - sia delegato ovvero concessionario o semplice appaltatore L. n. 2248 del 1848, ex art. 324, all. F - riveste la titolarità passiva del rapporto obbligatorio collegato all'illecito dallo stesso provocato, dato il carattere personale delle relativa responsabilità, che riverbera i suoi effetti, non solo su chi s'impossessa del bene (nella specie, l'ANAS), ma anche, su chi agisce per realizzare tale risultato.

Qualora l'amministrazione espropriante, avvalendosi dello schema di cui alla L. n 865 del 1971, artt. 35 e 60, affidi ad altro soggetto, anche mediante una concessione, la realizzazione di un'opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l'illecito in cui consiste l'occupazione appropriativa, è ascrivibile anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale (artt. 40 e 41 cod. pen.), pur senza essere munito di un titolo che l'autorizzasse; appare del tutto evidente come, in presenza di un comportamento materiale riconducibile, di per sé, nel paradigma della responsabilità aquiliana, l'eventuale inefficacia della delega non esclude l'applicabilità dell'art. 2043 cod. civ.

Tanto nell'ipotesi di occupazione "ab inizio" illegittima, quanto in quella di detenzione divenuta tale, tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione da chiunque esplicata - per definizione illecita - rende l'autore o gli autori responsabili del relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c., gravando in forza di dette norme sempre e comunque, anzitutto sul soggetto che ha consumato l'illecita apprensione in danno del proprietario e mantenuto la successiva occupazione abusivamente senza restituire l'immobile al suo proprietario senza che a detto soggetto sia consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia degli atti della procedura ablativa, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altra amministrazione.

Non sussistendo una concessione traslativa, del danno conseguente al periodo di occupazione illegittima risponde l’Ente (nel caso di specie Anas), cui appartiene il potere di emettere il provvedimento espropriativo, ovvero quello d’indennizzare gli interessati, di rinnovare la procedura espropriativa, d’acquisire comunque la proprietà o, infine – paradossalmente – di restituire in tutto o in parte i terreni ai proprietari.

In caso di irreversibile trasformazione del fondo in assenza di emissione del decreto di esproprio, il soggetto affidatario dei lavori, ove delegato anche al compimento della procedura ablatoria, risponde del danno da occupazione appropriativa pur se abbia ultimato l'opera entro il termine di scadenza dell'occupazione legittima: l'onere di promuovere e sollecitare la tempestiva emissione del decreto da parte dell'amministrazione titolare del relativo potere rientra infatti fra i compiti del delegato, che è dunque da ritenere partecipe dell'illecito attraverso la propria condotta omissiva, in applicazione del principio per cui chiunque abbia dato un contributo causale al danno ingiusto ne deve rispondere.

In mancanza di dichiarazione di pubblica utilità l'agire della pubblica amministrazione è svolto in carenza di potere; anche la delega al compimento delle operazioni espropriative viene a mancare del necessario supporto, con la conseguenza che dell'illecita trasformazione della proprietà dovrebbe rispondere anche l'ente che in assenza del fondamentale presupposto per lo svolgimento della procedura, ha autorizzato l'occupazione e la trasformazione della proprietà privata.

L'assunto per cui l'appaltatore delegato ha adempiuto all'obbligo di coordinamento, in considerazione del fatto che nel corso del rapporto l'ente appaltante non ebbe mai a contestarle alcun adempimento, è da rovesciare in quanto la previsione contrattuale di curare gli adempimenti amministrativi, crea una presunzione di responsabilità che può essere vinta solo se il delegato dia prova di essersi attivato.

Al soggetto incaricato in via transitoria dell’assolvimento di specifici obblighi operativi (nel caso di specie gestione tecnica, manutenzione, riscossione dei pedaggi, rilevazioni statistiche, organizzazione del servizio di polizia e soccorso stradale, emissione dei provvedimenti per transiti eccezionali), senza i poteri tipici del concessionario comprendenti la responsabilità sulle procedure espropriative, alcun addebito può essere mosso per ciò che concerne l’omessa puntuale conclusione dell’iter espropriativo, adempimento estraneo alla sua potestà di controllo.

In ipotesi di occupazione illegittima, sussiste accanto alla responsabilità del delegante anche la responsabilità dell’impresa delegata, in quanto onerata della gestione delle procedure (gestione da realizzarsi in forma corretta e sino al loro completamento); né rileva, ai fini di un possibile esonero di responsabilità nei confronti di un terzo che ha subito la sottrazione di una parte di terreni di sua proprietà, la circostanza che sussista un verbale di collaudo (a cui il terzo è estraneo) e che riguarda unicamente i rapporti tra concedente e concessionario.

Nel caso di danni derivanti dall'esecuzione di un'opera pubblica affidata in concessione, la domanda risarcitoria va proposta nei confronti del concedente, senza che rilevi l'obbligo di manleva assunto dal concessionario con espressa disposizione contrattuale; quest'ultima non è opponibile al terzo pregiudicato dall'attività legittima dell'Amministrazione, salvo il potere di rivalsa separatamente azionabile nei confronti del concessionario, senza che ciò comporti un mutamento della legittimazione passiva dell'Amministrazione nei confronti del terzo.

Nel comportamento di chi ha appreso l'immobile altrui senza titolo e/o ne conserva abusivamente la detenzione ed infine persevera nell'esecuzione dell'opera, pur essendo a conoscenza dell'illegittimità dell'occupazione, possono individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana: la condotta attiva od omissiva, l'elemento psicologico della colpa, il danno, il nesso di causalità tra condotta e pregiudizio. A detto soggetto non è consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia degli atti della procedura ablativa, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altra amministrazione.

In caso di ultimazione dell'opera da parte dell'occupante in pendenza del termine di occupazione temporanea legittima e di mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio, ove la delega conferita dal comune (L. 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 35 e 60), sia limitata soltanto alla realizzazione dell'opera, va esclusa la responsabilità del delegato per l'irreversibile trasformazione del fondo, atteso che la fattispecie di danno viene in essere con lo spirare del periodo di occupazione legittima e che non spetta al delegato occuparsi del decreto di espropriazione, mentre il comportamento omissivo dell'ente delegante, che ha trascurato di azionare o sollecitare la procedura espropriativa, è da solo sufficiente a determinare l'evento dannoso.

In caso di mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio, ove la delega conferita dal comune (L. 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 35 e 60), si estenda anche al compimento dell'espropriazione, ove si accerti che il ritardo nell'emissione del provvedimento conclusivo della procedura, che sia di competenza dell'ente territoriale, non dipende da inadempienze o indugi del delegato per aver questi posto in essere ogni adempimento, rimane la responsabilità esclusiva del comune.

Ancorché la delega si estenda anche al compimento dell'espropriazione, qualora emerga che la mancata emanazione del decreto di esproprio entro il termine prestabilito sia stata causata esclusivamente dall'omessa effettuazione della stima ufficiale dell'indennità della cui necessità il soggetto delegante sia stato avvisato, per il danno conseguente alla mancata conclusione del procedimento rimane la responsabilità esclusiva del delegante; ciò in quanto il ritardo nell'emissione del provvedimento conclusivo della procedura, non dipende da inadempienze o indugi del delegato per aver questi posto in essere ogni adempimento.

L'illecito in cui consiste l'occupazione appropriativa, comportante la perdita della proprietà del privato, atteso il carattere personale delle relativa responsabilità (art. 2043 cod. civ.), è ascrivibile anzitutto e comunque al soggetto che ne sia stato autore materiale (artt. 40 e 41 cod. pen.), pur senza essere munito di un titolo che l'autorizzasse, a nulla rilevando le inadempienze dell'ente delegante e/o concedente nell'esercizio dei poteri conservati per lo svolgimento della procedura ablatoria, essendo decisiva per configurarne comunque la responsabilità nei confronti del proprietario, la definitiva sottrazione illecita del suo bene.

Il soggetto delegato al compimento della procedura espropriativa è responsabile della illecita sottrazione del bene; tale responsabilità sussiste anche nell'ipotesi in cui la radicale trasformazione si sia verificata nel corso del periodo di occupazione temporanea, in quanto l'anticipazione nel tempo dell'esautoramento del proprietario da ogni contenuto del diritto si presenta come assistita da un crisma di legittimità rigidamente condizionato alla pronuncia del decreto di espropriazione prima della scadenza del termine assegnato alla occupazione medesima; scaduto il quale l'attività di irreversibile trasformazione diviene priva di giustificazione e quindi abusiva.

Il soggetto incaricato della realizzazione dell'opera, al quale siano stati delegati gli adempimenti necessari per l'acquisizione della proprietà del suolo, è responsabile del danno subito dal proprietario in conseguenza dell'irreversibile trasformazione; insufficiente ad escludere la predetta responsabilità è la circostanza che la trasformazione irreversibile abbia avuto luogo ad opera di una terzo incaricato, non potendo l'intervento del terzo essere considerato un accadimento di per sé idoneo ad interrompere il nesso di causalità tra l'evento dannoso e l'inadempimento da parte del delegato del dovere di portare a compimento tempestivamente il procedimento di espropriazione.

Nell'ipotesi di così detta occupazione appropriativa, dell'illecito risponde sempre e comunque l'ente che ha posto in essere le attività materiali, di apprensione del bene e di esecuzione dell'opera pubblica, cui consegue il mutamento del regime di appartenenza del bene, potendo solo residuare, qualora lo stesso (come delegato, concessionario od appaltatore) curi la realizzazione di un'opera di pertinenza di altra amministrazione, la responsabilità concorrente di quest'ultima, da valutare sulla base della rilevanza causale delle singole condotte, a seconda che si tratti di concessione c.d."traslativa", ovvero di delega ex art. 60 l. n. 865 del 1971.

Sussiste certamente una colpa grave dell'Ente il quale, benché specificamente delegato anche per le operazioni di esproprio, abbia agito in palese violazione dell’obbligo di concludere il procedimento amministrativo mediante l’adozione del decreto finale di esproprio (art. 2 comma 1 L. n. 241/1990).

Al soggetto che ha consumato l'illecita apprensione in danno del proprietario e mantenuto la successiva occupazione abusivamente senza restituire l'immobile, non è consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia degli atti della procedura ablativa, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altra amministrazione, né trasferire la responsabilità dell'illegittima vicenda ablatoria in capo all'ente beneficiario o destinatario dell'opera pubblica inglobante quel fondo, ovvero a quello che per legge o per atto amministrativo ne diviene proprietario.

La ditta che ha eseguito i lavori e che avrebbe dovuto condurre a conclusione la procedura espropriativa, è responsabile dell’eventuale comportamento illecito dal quale è derivato, in capo al proprietario del bene occupato, il danno conseguente all’irreversibile destinazione ad uso pubblico. Soggetto passivo dell'azione di risarcimento del danno è, infatti, senz’altro l’ente promotore (competente all’approvazione progetto e ad attivare la procedura d’occupazione) e titolare - beneficiario dell'opera pubblica col pieno possesso dei terreni non espropriati, ma anche il concessionario delegato alla realizzazione dell’opera.

Tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione illegittima, da chiunque esplicata, per definizione illecita, rende l'autore o gli autori responsabili del relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c.; detta responsabilità grava sempre e comunque anzitutto sull'ente che ha consumato l'illecita apprensione e posto in essere il mutamento del regime di appartenenza dell'immobile.

Siccome nello schema dell'occupazione espropriativa l'illecito si perfeziona con effetto estintivo della proprietà privata al momento della radicale ed irreversibile trasformazione del fondo, se avvenuta in periodo di occupazione illegittima, tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione da chiunque esplicata per definizione illecita, che ha contribuito a provocarla, rende l'autore o gli autori responsabili del relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c.

In ipotesi di irreversibile trasformazione del bene, la responsabilità del risarcimento relativo, grava sia sull'ente che ha consumato l'illecita apprensione in danno del proprietario, sia su quello che ha posto in essere il mutamento del suo regime di appartenenza dell'immobile; a ciascuno di detti enti non è consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia del decreto ablativo, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altra amministrazione.

Va affermata l’esclusiva responsabilità dell’ente delegante anche nei casi di procedura espropriativa svoltasi tramite il sistema della concessione, sulla base della constatazione di un potere di controllo in capo alla parte pubblica, a favore della quale opera l’impresa privata.

Solo qualora sia stato conferito al delegato o al concessionario da parte dell’ente pubblico il potere, oltre che di procedere all'acquisizione delle aree e di eseguire l’opera pubblica, anche di curare direttamente, agendo in nome proprio, le necessarie procedure espropriative e un tale conferimento sia consentito dalla legge, si verifica una scissione fra il soggetto cui l'opera pubblica spetti ed il soggetto cui, essendo stati appunto trasferiti i poteri, sono da addebitare i danni ...