Abusi dei privati su aree demaniali e beni pubblici: sanzioni edilizie

DEMANIO E PATRIMONIO --> ABUSI DEI PRIVATI --> SANZIONI EDILIZIE

Gli interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici sono disciplinati dall’art. 35 d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380 e, nella Regione Liguria, dall’art. 51 l.r. 6.6.1002 n. 16, che prevedono l’ordine di demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi.

L’ordine di demolizione di opere realizzate su suolo di proprietà dello Stato o di altri enti pubblici è validamente emesso nei confronti di chi ha la disponibilità del bene anche se le opere sono state realizzate da terzi.

La comunicazione all'ente proprietario del suolo demaniale su cui è stata realizzata l'opera abusiva prevista dall'art. 35 D.P.R. 380/2001 non è un requisito di legittimità dell'ordine di demolizione.

L’art. 35 del D.P.R. n. 380/2001 prevede procedure accelerate e formalità semplificate per lo sgombero di manufatti abusivi da un’area demaniale e segnatamente la demolizione eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell’abuso.

La mancata rimozione di una piscina installata su area demaniale al termine imposto dall'autorizzazione integra il reato di costruzione abusiva di cui all'art. 44 D.P.R. 380/2001.

Gli interventi di modifica del territorio che interessano aree appartenenti al demanio dello Stato non si sottraggono al controllo comunale di conformità ai vigenti strumenti di pianificazione ed, in particolare, all’esercizio della potestà repressiva del comune medesimo in presenza di accertati abusi.

La responsabilità del coniuge del conduttore di alloggio di edilizia residenziale pubblica subentrata nel contratto di locazione a seguito del decesso dell’originario conduttore, per la commissione di opere abusive realizzate su un’area demaniale adiacente l’immobile locato, può dedursi da indizi precisi e concordanti, quali la stessa qualità di coniuge dell’esecutore dei manufatti, l’adiacenza dell’area su cui insistono gli interventi abusivi rispetto all’immobile in detenzione, la presenza in loco all'atto dell'accertamento.

Il Comune ha l'obbligo di ordinare la rimozione di opere abusive eseguite su area demaniale, e non ha alcun margine di discrezionalità sul punto, che consentano di valutare circostanze particolari di età o di salute del destinatario dell'ordine di ripristino.

Laddove una o più opere edilizie siano state realizzate su area del demanio marittimo, l'ordine di demolizione è adottato dal Comune anche per la tutela degli interessi demaniali ai sensi degli artt. 54 e 1161 cod. nav. e, quindi non ha nemmeno rilevanza la minore o maggiore consistenza dell'abuso.

In caso di installazione di impianti pubblicitari abusivi, il potere di repressione degli abusi edilizi concorre con quello di ordinarne d'ufficio la rimozione ai sensi dell'art. 23 d. lgs. 285/1992.

E' illegittimo il provvedimento comunale che ingiunge la demolizione dei pontili realizzati dal privato successivamente al rilascio della concessione demaniale marittima, nell'ambito della quale il parere del Comune stesso risulta acquisito mediante il meccanismo del silenzio assenso.

E' legittimo il provvedimento che presuppone la natura demaniale dell'area di sedime di un abuso edilizio se questa è stata definita demaniale in una precedente ordinanza di sgombero, non impugnata dall’interessato.

E' legittimo affermare la natura demaniale dell'area di sedime di un abuso edilizio sulla base della CTU intervenuta nel processo penale e della successiva sentenza.

In presenza di interventi di nuova costruzione non autorizzati su terreno di proprietà demaniale (nella specie la realizzazione di due containers, impiegati come deposito di materiale nautico, e di due grandi tensostrutture) non può che essere disposta la demolizione, non rilevando il materiale col quale i manufatti sono stati realizzati, secondo quanto disposto dall’art. 3, comma 1, lett. e.5, d.P.R. 380/2001.

L’ordine demolitorio non può essere indirizzato al concessionario che abbia la mera disponibilità del bene demaniale ma sia estraneo alla realizzazione dell'abuso.

Il presupposto del provvedimento amministrativo emesso ai sensi dell’art. 35 d.p.r. n. 380/2001 è la realizzazione di un’opera in assenza di permesso di costruire (ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo) su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, la cui eliminazione è necessaria per ripristinare il corretto assetto del territorio, sicchè l’ordine di demolizione correttamente è rivolto a colui che al momento della sua irrogazione aveva l’attuale disponibilità del bene abusivo e ciò indipendente dal fatto di averlo realizzato.

Ai sensi del comma 3 dell’art. 35 d.p. n. 380/2001, le disposizioni in tema di abusi edilizi sul demanio si applicano anche agli interventi di ristrutturazione cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza di denuncia di inizio attività, ovvero in totale o parziale difformità dalla stessa.

Rispetto ai beni sottoposti a vincolo ambientale paesaggistico, la sanzione ordinaria contro la violazione delle norme che prevedono l'autorizzazione è la demolizione, sicché a tale scopo deve ritenersi sufficiente che siano constatate l'esistenza del vincolo e la mancata autorizzazione alla realizzazione dell'opera abusiva contestata.

La carenza di carattere abusivo delle opere (realizzate in assenza del relativo titolo edilizio o in difformità dallo stesso) o della loro incidenza su suolo demaniale è sufficiente per decretare l’illegittimità del relativo provvedimento demolitorio, irrogato ai sensi dell'art. 14 l. n. 47/1985.

In tema di opere abusivamente realizzate nell'area demaniale, il T.U. n. 380/2001 individua con precisione i soggetti destinatari dell’ordinanza di demolizione e impone dunque al Comune di individuare con esattezza il "proprietario" e il "responsabile dell’abuso".

Nel caso di opere realizzate su terreni demaniali da parte di soggetti non identificati la demolizione va eseguita dall’amministrazione con oneri a carico della collettività (ossia del bilancio comunale e, in ultima analisi, dei cittadini contribuenti).

L’art. 14 della legge n. 47/85 contiene una disposizione volta a soddisfare la tutela di interessi prettamente edilizi/urbanistici: in tale ottica, il legislatore ha previsto il potere dell'autorità comunale competente di sanzionare con la riduzione in pristino la realizzazione di interventi realizzati senza titolo abilitativo (edilizio) su suoli del demanio, del patrimonio dello Stato o di enti pubblici; primo presupposto per l'esercizio del potere in questione è, pertanto, costituito dalla circostanza che l'opera possa ritenersi "abusiva" sotto il profilo edilizio”.

Il mero richiamo, nell'ordinanza di demolizione, alla natura demaniale del suolo su cui insiste l’opera ritenuta abusiva non può ritenersi bastevole a concretare l’esercizio del potere di cui all’art. 823 c.c., considerato che l’art. 14 della L. 47/85 attribuisce al Comune il differente potere di vigilanza edilizia su immobili facenti parte del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici: il mero riferimento alla demanialità ha dunque il solo significato di enucleare uno dei presupposti dell’esercizio del potere di vigilanza edilizia.

E' improcedibile il ricorso avverso il diniego di condono se non vengono impugnati i successivi atti di esercizio dell'autotutela demaniale nei confronti del immobile in contestazione.

La reazione dell'amministrazione intervenuta a distanza di lungo tempo dall’epoca del posizionamento del manufatto sul suolo demaniale, nonché a valle di provvedimenti demaniali e comunicazioni tali da generare negli interessati un ragionevole affidamento, richiede uno specifico onere di motivare le ragioni, diverse dal mero ripristino della legalità e prevalenti rispetto al contrapposto interesse privato, che militano in favore della demolizione dei manufatti abusivi.

E' illegittima l'ordinanza di demolizione irrogata ai sensi dell'art. 54 cod. nav. nella parte in cui minaccia, in caso di inadempienza, l’acquisizione gratuita dell’area di sedime, giacché si tratta di effetto che il codice della navigazione non prevede affatto.

E' legittima l'ordinanza di demolizione irrogata nonostante una previa concessione edilizia in sanatoria se risulta che il manufatto sanato ed il manufatto effettivamente insistente sul suolo demaniale sono differenti.

Nei procedimenti preordinati all'emanazione di ordinanze di demolizione di opere edilizie abusive non trova applicazione l'obbligo di comunicare l'avvio dell'iter procedimentale in ragione della natura vincolata del potere repressivo esercitato, che rende di per sé inconfigurabile un qualunque apporto partecipativo del privato.

L'ordine di demolizione di opera edilizia abusiva è sufficientemente motivato con l'affermazione della accertata abusività dell'opera. Sussiste tuttavia un contrastato orientamento giurisprudenziale che richiede una motivazione “ulteriore” quando per il lungo intervallo di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso ed il protrarsi della inerzia dell'Amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento nel privato. In tal caso l’Amministrazione dovrà indicare, avuto riguardo anche all’entità e alla tipologia dell'abuso, il pubblico interesse, evidentemente diverso e ulteriore rispetto a quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato.

Il Comune agisce con i poteri propri nella repressione degli illeciti edilizi e urbanistici, anche qualora tale potere venga esercitato su un terreno demaniale, in raccordo con il potere demandato ai competenti organi statali.

L’interesse pubblico alla repressione di un abuso è in re ipsa per cui, di fronte ad abusi edilizi risalenti nel tempo, non possono assumere rilievo differenti valutazioni, quali ad esempio quelle relative all’ eventuale affidamento generato nel privato.

La realizzazione di interventi su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici implica la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi previsti dall’art. 35, DPR n. 380/2001, se realizzati in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo e non quando l’opera sia stata comunque assentita dall’amministrazione con un formale provvedimento.

Laddove una o più opere edilizie siano state realizzate su un'area demaniale del demanio marittimo), il conseguente ordine di demolizione è adottato dal Comune anche in applicazione degli artt. 54 e 1161 cod. nav. e, quindi per la tutela degli interessi demaniali, cosicché, sotto questo profilo, non ha nemmeno rilevanza la minore o maggiore consistenza dell’abuso.

Qualora siano realizzate delle opere edilizie su area demaniale conformemente ad una d.i.a. non tempestivamente inibita dalla P.A., prima di ordinarne la demolizione è necessario rimuovere in autotutela gli effetti della d.i.a. ai sensi dell'art. 21-nonies legge 241/1990.

È legittimo l’ordine di demolizione di un’opera edilizia, adottato ai sensi dell’art 35 D.P.R. 380/2001 da un ente locale a tutela del patrimonio pubblico, avendo preliminarmente annullato, in autotutela, gli effetti della d.i.a..

I provvedimenti repressivi di opere realizzate senza titolo abilitativo su area demaniale, devono essere rivolti nei confronti di chi abbia in concreto una relazione giuridica o anche materiale del bene quindi anche nei confronti del detentore seppur sine titulo dell’area demaniale in seguito alla scadenza ed al mancato rinnovo della concessione amministrativa.

Le opere edilizie realizzate su suolo demaniale senza concessione vanno demolite, ancorché realizzate anteriormente al 1967.

L'art. 35 D.P.R. 380/2001 non prevede l'irrogazione di sanzioni pecuniarie e trova la sua giustificazione nella peculiare gravità della condotta sanzionata, che riguarda la costruzione di opere abusive su suoli pubblici.

L'ordine di demolizione ex art. 35 D.P.R. 380/2001 è legittimamente notificato all'utilizzatore dell'immobile, senza necessità di accertare non solo chi ha realizzato l’abuso, ma nemmeno il proprietario dell’area o del manufatto.

A fronte di immobili abusivi che sorgono su suoli di proprietà pubblica, è erronea l'applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 6 giugno 2001, dovendosi di contro fare ricorso al diverso provvedimento tipico e nominato di cui al successivo art. 35.

Il legislatore, nel formulare l'art. 35 del d.P.R. n. 380/01, ha previsto quale unico legittimato passivo il responsabile dell'abuso, ovvero colui che ha realizzato le opere senza titolo edilizio, e non anche i soggetti che a qualunque titolo acquistino successivamente la disponibilità dell'area demaniale.

Uno dei presupposti per l’esercizio del potere ingiuntivo-demolitorio di cui all’art. 35 d.P.R. n. 380/2001 da parte dell’Amministrazione comunale è costituito dall’imputabilità al destinatario della realizzazione dell’opera.

E' illegittima l'ordinanza di demolizione notificata al concessionario laddove sussista un quadro indiziario sufficiente circa il fatto che la realizzazione dell'opera è avvenuta prima dell'acquisizione della disponibilità dell'area.

Nel caso di un ordine di demolizione che ha per oggetto abusi posti in essere su aree demaniali, anche la qualità di utilizzatore è sufficiente per esserne destinatari, senza la necessità che sia accertato colui che ha effettivamente edificato l’abuso; in tal senso, per responsabile dell’abuso si intende non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi, subentrando nella titolarità e comunque nella detenzione del bene, ne ha protratto la permanenza avvalendosi nel tempo dell'utilità del bene stesso senza demolirlo.

Essendo prevalente l’interesse demaniale su quello edilizio, il Comune, una volta accertato lo svolgimento di lavori di manutenzione straordinaria senza titolo edilizio su un'opera non abusiva insistente su suolo pubblico, è tenuto rimettere la questione della demolizione all’ente gestore del bene demaniale.

E’ illegittima l’ordinanza di demolizione di opere realizzate su area demaniale marittima in caso di oggettiva incertezza relativamente all'esatto tracciato della linea di confine demaniale.

L’ordine di demolizione di un fabbricato abusivo ricadente in zona di civico demanio e paesaggisticamente vincolata costituisce, in base all’articolo 27, comma 2, del D.P.R. n. 380/2201, un atto dovuto e vincolato, considerato anche che la norma non prevede alcuna possibilità di adottare una sanzione alternativa alla demolizione e rimessione allo stato pristino.

La concessione in precario è palesemente incompatibile con qualunque intervento di radicale trasformazione, per cui in essa non si può ritenere implicitamente contenuta alcuna autorizzazione alla realizzazione di opere abusive.

Poiché l'unico destinatario dell’ordine di demolizione dell’abuso realizzato su aree demaniali o di enti pubblici è il responsabile dell’abuso, l’amministrazione, nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza e repressione dell’abusivismo edilizio, non può ingiungere la demolizione dell’opera a soggetto di cui è stata accertata la sostanziale estraneità alla realizzazione dell’abuso.

L’art. 35 del D.P.R. n. 380 del 2001, individua il solo “responsabile dell’abuso” quale destinatario del provvedimento sanzionatorio avente ad oggetto la realizzazione senza titolo di opere su immobili demaniali o appartenenti al patrimonio di enti pubblici, e non anche i soggetti che a qualunque titolo acquistino successivamente la disponibilità dell’area demaniale.

La sopravvenuta concessione demaniale non rende illegittimo il precedente diniego di condono, fermo restando che si tratta di un elemento che l’amministrazione dovrà considerare ove intenda esercitare i poteri sanzionatori edilizi che normalmente conseguono alle edificazioni prive di titolo.

Fermo restando che l'art. 31 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380 non trova applicazione nel caso di opere realizzate in assenza o in contrasto con la mera denuncia di inizio di attività, l’articolo 35 del medesimo d.p.r., al comma 3 bis, tuttavia, detta una disciplina speciale nel caso di opere realizzate su suolo demaniale, legittimando la sanzione della demolizione anche in ipotesi di opere realizzabili con il regime della dichiarazione di inizio attività. Tale disciplina, differente rispetto a quella ordinaria dettata dall'art. 31 sopra citato e che non prevede l'irrogazione di sanzioni pecuniarie, trova la sua giustificazione nella peculiare gravità della condotta sanzionata, che riguarda la costruzione di opere abusive su suoli pubblici.

Il potere di ordinare la demolizione di opere costruite in difformità del titolo edilizio, sulla base della mera insistenza su suolo demaniale, in virtù dell’articolo 35 del d.p.r. n. 380 del 2001, è illegittimamente esercitato se dalla documentazione in atti risulta che solo una parte delle opere ricadono in area demaniale.

In forza del collegamento funzionale tra permesso di costruire e occupazione di suolo pubblico, una volta scaduta quest’ultima autorizzazione, non può essere mantenuta una struttura ancorché precaria e/o stagionale, sicché legittimamente il Comune ne può disporre la rimozione a fronte della inerzia dell’esponente, stante il suo sopravvenuto carattere abusivo.

La pluralità di titoli amministrativi ottenuti da un soggetto non vale a surrogare l’unico titolo abitativo (nella specie quello edilizio) il cui rilascio consente di contrastare efficacemente la pretesa dell’Amministrazione comunale alla rimozione delle opere edilizie abusivamente realizzate.

La realizzazione di un abuso edilizio sul suolo di proprietà dello Stato determina l’applicazione dell’art. 35 del DPR n. 380/2001 che prevede, quale unica ed esclusiva conseguenza, la demolizione del manufatto a spese del responsabile non essendo consentita alcuna ipotesi alternativa alla demolizione.

L'art. 35 D.P.R. 380/2001 si applica a tutti i casi di “interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici”, a prescindere dalla edificabilità o meno dei terreni pubblici ove insiste l’abuso, non potendosi accedere alla tesi secondo cui la dispos...