L'ACQUISIZIONE COATTIVA DI CUI ALL'ART. 42-BIS D.P.R. 327/2001: L'INDENNIZZO

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la contropartita monetaria dell’acquisizione coattiva sanante

Antoniol, Marco

22 settembre 2020

 / 672 Pagine in formato libro (17X24 cm)

Analisi delle voci che compongono l’indennizzo da corrispondere al privato nell’ambito dell’acquisizione coattiva sanante ex art. 42-bis: cenni sull’evoluzione storica dell’istituto e sulla sua natura giuridica, seguiti da un’articolata rassegna di tutte le componenti esplicite ed implicite dell’indennizzo, senza tralasciare né i profili procedimentali, né le tutele processuali offerte dalla legge.

40,00

  • editore: Exeo
  • collana: esproprionline
  • numero in collana: 18
  • isbn: 978-88-6907-291-8
  • sigla: PL32
  • categoria: MONOGRAFIE
  • tipologia: giuridica
  • genere: studio applicato
  • altezza: cm 24
  • larghezza: cm 17
  • dimensione: A4
  • funzioni permesse: Stampa: SI - Modifica: NO - Copia/Incolla: NO
  • protezione: digital watermarking
  • disponibità: illimitata
  • destinatari: professionale accademico
  • soggetto: diritto

PREFAZIONE DI PAOLO LORO

PREFAZIONE DI MAURIZIO BORGO

CAPITOLO I

INTRODUZIONE ALL'ART. 42-BIS ED AL RELATIVO INDENNIZZO

1. Premessa

2. Le origini dell'istituto: le occupazioni illegittime nel regime anteriore al testo unico espropriativo

3. L'avvento del testo unico espropriativo e dell'art. 43 d.P.R. 327/2001 in particolare

4. Le occupazioni illegittime davanti a Corte EDU e Corte costituzionale

5. Le occupazioni illegittime nel regime dell'interregno tra art. 43 e art. 42-bis

6. L'art. 42-bis nei suoi primi anni di applicazione

7. La centralità dell'indennizzo nell'art. 42-bis

CAPITOLO II

LA NATURA GIURIDICA DELLA CONTROPARTITA MONETARIA

1. Profili generali e conseguenze pratiche della natura giuridica

2. La tesi risarcitoria tradizionale ed i suoi oppositori

3. L'avvento dell'art. 42-bis e la riaffermazione della tesi risarcitoria pura

4. La tesi indennitaria pura

5. Appunti a margine della tesi indennitaria: la tesi mista ed i suoi vantaggi (ormai perduti)

CAPITOLO III

IL VALORE VENALE

1. Il parametro fondamentale dell'indennizzo

2. Il momento di stima del valore venale

3. Criteri estimativi del valore venale: profili generali

4. Le aree edificate

4.1. Le aree edificate durante l'occupazione: la rilevanza giuridica del valore venale dell'opera pubblica abusiva

5. Le aree non edificate: edificabilità legale o di fatto?

5.1. Le aree edificabili: la guida apparente dell'art. 37 d.P.R. 327/2001 e la questione dell'abbattimento ICI

5.2. Le aree inedificabili

6. I soprassuoli

CAPITOLO IV

IL PREGIUDIZIO PATRIMONIALE

1. Premessa

2. Origini e necessità costituzionale della corresponsione del valore venale

3. La quantificazione del valore venale e la clausola di sussidiarietà

4. Il caso particolare dell'asservimento coattivo

CAPITOLO V

IL PREGIUDIZIO NON PATRIMONIALE

1. Premessa

2. La natura giuridica della maggiorazione

3. I presupposti della maggiorazione

4. L'ammontare della maggiorazione

4.1. La base di calcolo della maggiorazione

4.2. L'ammontare percentuale della maggiorazione: la regola del 10% e la doppia eccezione del 20%

CAPITOLO VI

L'OCCUPAZIONE LEGITTIMA

1. Premessa

2. Una voce non contemplata espressamente

3. La tesi dell'occupazione illegittima assorbente e le sue conseguenze indennitarie

CAPITOLO VII

L'OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA

1. Premessa

2. Origini e funzioni della maggiorazione percentuale

3. L'ammontare ordinario

3.1. Il valore venale del bene (rinvio)

3.2. La durata dell'occupazione illegittima: dies a quo, dies ad quem e relativo intervallo di tempo

3.3. Il problema della prescrizione

3.4. Il computo matematico dell'ammontare ordinario

4. La prova della diversa entità del danno: profili generali

4.1. La prova della minore entità del danno

4.2. La prova della maggiore entità del danno

4.3. Le oscillazioni del mercato immobiliare

4.4. Il rapporto con l'indennità da occupazione legittima

CAPITOLO VIII

APPLICAZIONI PRATICHE DEL PRINCIPIO DI SIMMETRIA

1. Premessa

2. Il deprezzamento della proprietà residua: profili generali

2.1. L'introduzione del deprezzamento per mezzo del principio di simmetria

2.2. L'autonomia concettuale del deprezzamento

2.3. La quantificazione del deprezzamento: principi e casistica

2.4. L'apprezzamento della proprietà residua: compensatio lucri cum damni e rapporto con l'indennità di esproprio

3. Le maggiorazioni ed indennità aggiuntive

3.1. Le maggiorazioni ed indennità aggiuntive in caso di aree edificabili: profili generali

3.2. La maggiorazione per accettazione o inaccettabilità dell'indennità provvisoria

3.3. Le altre maggiorazioni ed indennità aggiuntive in caso di aree edificabili

3.4. Maggiorazioni ed indennità aggiuntive in caso di aree inedificabili

CAPITOLO IX

LE POSTE NEGATIVE: DETRAZIONI, ABBATTIMENTI E RIDUZIONI

1. Premessa

2. Le detrazioni delle somme già erogate al proprietario

3. L'abbattimento sanzionatorio per il comportamento del proprietario

4. L'allontanamento consensuale dall'indennizzo di legge

CAPITOLO X

IL CONTEGGIO FINALE

1. Premessa

2. Prospetto riassuntivo

CAPITOLO XI

PROFILI PROCEDIMENTALI

1. Premessa

2. La fase istruttoria del procedimento acquisitivo: le modalità di determinazione dell'indennizzo in sede amministrativa

3. Il provvedimento di acquisizione coattiva sanante: liquidazione dell'indennizzo e profili motivazionali

4. L'esecuzione del provvedimento acquisitivo: il pagamento o deposito dell'indennizzo

4.1. La ritenuta in fase esecutiva: il trattamento fiscale dell'indennizzo

4.2. Il pagamento o deposito degli enti dissestati

4.3. Il pagamento o deposito degli enti non responsabili

4.4. La rideterminazione dell'indennizzo non accettato: una prospettiva de iure condendo

CAPITOLO XII

PROFILI PROCESSUALI

1. Premessa

2. Il riparto di giurisdizione

3. Rapporto fra contestazioni del quantum e contestazioni della legittimità dell'atto

4. La giurisdizione del giudice ordinario: competenza giurisdizionale, rito applicabile e termini processuali

5. La giurisdizione eccezionale del giudice amministrativo

5.1. La violazione indennitaria come causa di illegittimità dell'atto

5.2. I criteri dell'indennizzo nella sentenza di cognizione

5.3. L'indennizzo in sede di ottemperanza

CAPITOLO XIII

RIFLESSIONI CONCLUSIVE

APPENDICE I

NORMATIVA ANNOTATA

APPENDICE II

GIURISPRUDENZA PRINCIPALE

APPENDICE III

BIBLIOGRAFIA E SITOGRAFIA

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Prefazione di PAOLO LORO
Direttore di Esproprionline

La mia prefazione alla prima monografia di Marco Antoniol su questo argomento, pubblicata dopo pochi mesi dalla comparsa dell’articolo 42bis, recava l’eloquente titolo “delitto e perdono”, e metteva in guardia da alcune implicazioni indennitarie dell’acquisizione sanante così come formulate dalla disposizione.
Era il novembre del lontano 2011 quando evidenziavo «il mancato coordinamento del corrispettivo dell’acquisizione con le somme che il destinatario avrebbe percepito se la procedura fosse stata legittima (indennità di occupazione nella misura dell’8,33% annuo, maggiorazioni e indennità aggiuntive), le quali somme evidentemente non solo non dovrebbero superare, ma al contrario dovrebbero essere sensibilmente inferiori rispetto a quanto determinato in sede di acquisizione coattiva sanante, per non arrivare all’assurda e inammissibile convenienza economica che oggi rischiano di avere le occupazioni abusive rispetto a quelle legittime, nonostante la previsione del danno morale».
E oggi? Tempus fugit, dolores manent, verrebbe da dire.
Il 42bis ha superato le inevitabili forche caudine della Consulta, la quale però ha perduto l’occasione per portare l’istituto sul giusto binario. Il risultato è che oggi, anno domini 2020, esattamente come preconizzato nel 2011, non è infrequente (ad esempio in presenza dei presupposti per l’indennità aggiuntiva al proprietario coltivatore diretto) che l’acquisizione sanante risulti addirittura più vantaggiosa (e non di poco), per l’amministrazione che ha commesso l’illecito, rispetto all’esproprio ordinario. Il che è ovviamente inaccettabile.
Riecheggiano ancora altre parole della Consulta, quelle della sentenza 369/96. Vi ricordate la legge del ’95 con cui il legislatore si azzardò ad equiparare il quantum delle occupazioni illegittime con quello delle occupazioni legittime?
In quell’occasione la Consulta condannò senza appello l’«abnormità [...] di una riduzione della misura della riparazione, per l’illecito della Pubblica Amministrazione, spinta al punto di farla coincidere con l’entità dell’indennizzo dovuto in caso di legittima procedura ablatoria. [...] Con le ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità rimettenti, che un tale “privilegio” a favore dell’Amministrazione Pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e legalità dell’attività amministrativa e sul principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al privato. [...] Risulta contestualmente vulnerato anche l’art. 42, comma 2, della Costituzione, per la perdita di garanzia che al diritto di proprietà deriva da una così affievolita risposta dell’ordinamento all’atto illecito compiuto in sua violazione».
Marco Antoniol, attraverso il suo lucido argomentare, ci conduce con eroica determinazione lungo lo stretto ma salvifico sentiero del “principio di simmetria”, l’unica esegesi possibile compatibile con la Costituzione (e il buon senso). Ma qualche volta anche l’Autore è costretto ad arrendersi di fronte ad ostacoli interpretativi insormontabili. Da qui i suoi rimpianti (che sono i nostri) per la sbrigatività dimostrata dalla sentenza costituzionale n. 71/2015, e finanche i suoi auspici di nuovi e più consapevoli passaggi della norma al vaglio di legittimità.
Sono tempi, questi, in cui purtroppo abbiamo disimparato a leggere e lo facciamo in modo sempre più frettoloso e distratto tra i mille impegni quotidiani. Eppure sono riuscito a godermi con estremo piacere la lettura di questa opera eccellente, di elevato valore dottrinale, scritta in modo semplice, lineare, razionale e chiaro, come solo i grandi giuristi, come Marco Antoniol, sanno fare.
Sono certo che i lettori arriveranno fino in fondo senza fatica e con grande profitto.
Buona lettura.

Prefazione di MAURIZIO BORGO
Avvocato dello Stato

Ho accolto, con molto piacere, l’invito rivoltomi dall’autore e dall’editore di questo libro a scrivere una breve prefazione allo stesso; l’ho fatto perché mi lega ad entrambi e, soprattutto, a Paolo Loro una profonda stima ed amicizia ma l’ho fatto anche perché all’istituto delle occupazioni illegittime ho dedicato molte dei miei approfondimenti in materia espropriativa.
Non a caso, l’amico Paolo Loro, quando organizzava i corsi di aggiornamento per gli operatori dell’espropriazione, mi chiedeva sempre di parlare di questo argomento.
Devo dire che l’autore ha, con molta accuratezza, ripercorso la storia delle occupazioni legittime, fin dalla creazione giurisprudenziale dell’occupazione acquisitiva (come noto, erroneamente etichettata, facendo leva sugli effetti della stessa, “accessione invertita”) per arrivare all’articolo 42bis del d.P.R. n. 327/2001 con il quale è stata dettata la disciplina della c.d. acquisizione coattiva sanante e, soprattutto, gli aspetti di ristoro per il soggetto vittima dell’occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione.
Molto è stato detto sull’articolo 42bis, molte critiche sono state rivolte alla disciplina dallo stesso dettata e, in particolare, sul fatto che l’indennizzo previsto sia, in alcuni casi, inferiore a quanto il proprietario del bene illegittimamente occupato avrebbe percepito nell’ipotesi in cui fosse stato privato del bene a seguito di una legittima procedura di espropriazione.
Tali critiche trovano un’eco anche nell’opera di Antoniol; personalmente, ritengo che, sebbene l’articolo 42bis, come tutte le norme potesse essere scritto meglio, il merito del Testo Unico degli espropri sia stato, comunque, quello di avere fatto uscire le fattispecie delle occupazioni illegittime dal formante giurisprudenziale nel quale erano state relegate per molti anni, con tutti i problemi, in termini di certezza del diritto, che derivano dal lasciare la disciplina di un istituto alla giurisprudenza.
È vero, si poteva fare meglio ma, come noto, il meglio è il nemico del bene; il bene è l’articolo 42bis che, sebbene con tutti i suoi limiti, ha consentito alle amministrazioni di svuotare gli armadi nei quali, come dicevo durante i miei corsi, erano nascosti gli “scheletri” ovvero tutte quelle procedure espropriative che, dopo l’occupazione d’urgenza e la conseguente realizzazione dell’opera pubblica, non erano state, purtroppo, ancora concluse con un valido ed efficace decreto di esproprio.
Concludo, però, con un monito: l’articolo 42bis non deve costituire un alibi per le amministrazioni pubbliche a non concludere, legittimamente, le procedure espropriative. Al proposito, mi limito a richiamare il comma 7 del predetto articolo: «L’autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale».
A buon intenditore, poche parole.

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L’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 disciplina l’acquisizione coattiva sanante, ossia l’istituto che consente alla parte pubblica di acquisire un bene privato (illegittimamente occupato per motivi di interesse generale) corrispondendo al privato, per questa acquisizione, una somma di denaro. In questo senso l’indennizzo ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 è la contropartita monetaria dell’acquisizione coattiva sanante: è la somma di denaro che deve essere corrisposta al privato per acquisire alla mano pubblica il bene occupato.
In ordine alla natura giuridica dell’indennizzo ex art. 42-bis si contrappongono due tesi. La tesi risarcitoria muove dalla illiceità del fatto costitutivo dell’acquisizione coattiva sanante e profila pertanto un risarcimento, com’è tipico dei fatti illeciti (si pensi ad esempio al danneggiamento). La tesi indennitaria muove invece dalla premessa che il fatto costitutivo è lecito, ma genera l’obbligo di corrispondere un indennizzo (come accade, ad esempio, nell’espropriazione per pubblica utilità). Le conseguenze dell’adesione all’una o all’altra tesi sono molteplici, ad esempio sul piano morale (la tesi risarcitoria porta ad una disapprovazione del fatto, mentre la tesi indennitaria lo assume come moralmente neutro), sul piano della prescrizione (cinque anni nel primo caso, dieci nel secondo), sul piano della giurisdizione (amministrativa nel primo caso, ordinaria nel secondo) e sul piano del principio di integralità (che è ineliminabile se si tratta di un risarcimento del danno, ma non se si tratta di un indennizzo). Ad oggi la tesi indennitaria è largamente prevalente, per non dire pacifica. Nel testo si profila, tuttavia, anche una «tesi mista», che può vantare argomenti di rilievo e meriti non trascurabili, ma che ad oggi risulta recessiva, così come la tesi risarcitoria.
La sconfitta della tesi risarcitoria porta con sé la perdita del principio di integralità del risarcimento, ma il vuoto è colmato, nell’ambito della tesi indennitaria, dal «principio di simmetria» (rispetto all’indennità di esproprio). Come afferma la miglior giurisprudenza, al destinatario dell’acquisizione coattiva sanante non può spettare meno di quanto spetterebbe all’espropriato. Nel testo si fa ampio uso di tale principio, sia quale criterio ermeneutico (per risolvere singole questioni), sia quale criterio analogico (per riconoscere all’indennizzato singole voci assolutamente ineliminabili, a pena di illegittimità ed irragionevolezza dell’intero sistema).
Il valore venale è il parametro fondamentale di tutte le voci dell’indennizzo e ad esso viene dedicata un’apposita trattazione. Muovendo dal tradizionale problema del momento di stima, si esaminano i profili generali dei criteri di stima, anche con riguardo alle tre ipotesi principali di aree acquisibili: le aree edificate (con ampio spazio al problema dell’edificazione compiuta dalla parte pubblica durante l’occupazione illegittima), le aree edificabili (anche alla luce della contrapposizione fra edificabilità di fatto e di diritto) e le aree inedificabili. Si analizza, infine, il tema dei soprassuoli e della loro incidenza sul valore venale.
Nel testo si analizzano approfonditamente tutte le numerose componenti, palesi e nascoste, dell’indennizzo ex art. 42-bis. Il pregiudizio patrimoniale corrisponde semplicemente al valore venale, e non presenta problematiche di rilievo, se non con riguardo alla particolare ipotesi dell’asservimento coattivo. L’analisi del pregiudizio non patrimoniale è invece estremamente complessa e ad essa è dedicato molto più spazio. Dopo un cenno all’occupazione legittima, si approfondisce quindi il tema dell’occupazione illegittima. Si analizzano poi le voci da introdurre in forza del principio di simmetria: da un lato il deprezzamento della proprietà residua, dall’altra le maggiorazioni ed indennità aggiuntive. Segue la rassegna delle varie poste negative dell’indennizzo. All’esito dell’analisi, infine, si rinviene nel testo un prospetto esemplificativo sintetico, recante un’ipotesi di conteggio finale.
La dinamica dell’art. 42-bis si sviluppa fra procedimento e processo. Nel testo si analizzano la fase istruttoria del procedimento (ivi incluse le modalità di stima del valore del bene e di quantificazione dell’indennizzo), il provvedimento acquisitivo (con profili motivazionali in ordine all’indennizzo) e soprattutto la fase esecutiva (con approfondimenti sul pagamento o deposito dell’indennizzo, ivi inclusa la ritenuta fiscale ed ivi inclusi altresì i pagamenti disposti da enti dissestati o non responsabili). In sede processuale si affronta anzitutto il riparto di giurisdizione, per passare poi al giudice ordinario in particolare (ufficio giudiziario competente, rito applicabile e termini processuali) ed alle eccezionali ipotesi di giurisdizione del giudice amministrativo (per ragioni di illegittimità connesse all’indennizzo, in sede di cognizione e in sede di ottemperanza). Il testo si conclude con brevi riflessioni conclusive ed è corredato da tre appendici: normativa annotata, giurisprudenza principale e bibliografia e sitografia.

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