Titoli necessari in caso di ristrutturazione con mutamento di destinazione d'uso

rsquo;ipotesi in cui si intenda mutare l’uso di un fabbricato già ultimato, occorre tener conto delle seguenti coordinate ricostruttive:
a) gli interventi di manutenzione non possono mai determinare mutamenti di destinazione d’uso: art. 3, co. 1, lett. a) e b), T.U.;
b) gli interventi di restauro e risanamento conservativo possono determinare mutamenti di destinazione d’uso, ma la nuova destinazione deve essere compatibile con gli elementi tipologici, formali e strutturali del fabbricato: art. 3, co. 1, lett. c), T.U.;
c) gli interventi di ristrutturazione sono considerati come di ristrutturazione «pesante» e sottoposti a permesso di costruire se determinano mutamenti di destinazione d’uso di immobili compresi in zona A: art. 10, co. 1, lett. c), T.U..

Questo frammentato quadro normativo è stato interpretato in modo assai rigoroso dalla giurisprudenza, che ha affermato il principio per cui ogni ... _OMISSIS_ ...stinazione d’uso realizzato con opere, anche modeste, porta alla creazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e integra, a seconda dei casi, una ristrutturazione edilizia o addirittura una vera e propria nuova costruzione.

Quanto al titolo edilizio necessario, queste opere necessiteranno del permesso di costruire ogni qual volta comportino mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico e, qualora debbano essere realizzati nei centri storici, anche nel caso in cui comportino mutamento di destinazione d’uso all’interno di una categoria omogenea. Da ciò deriva che, fuori dai centri storici, il permesso di costruire non sarà invece necessario, e sarà sufficiente la s.c.i.a. nel caso in cui il mutamento di destinazione d’uso intervenga tra categorie omogenee quanto a parametri urbanistici.

Si deve avvertire che alcuni autori propon... _OMISSIS_ ...ruzione che, in parte, si discosta da quella appena proposta.

Ad essere in discussione non è tanto l’assunto per cui gli interventi di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo se determinano mutamento di destinazione d’uso sono ristrutturazione, ma il titolo abilitativo necessario.

Secondo questa dottrina, occorrerebbe leggere rigorosamente l’art. 10, co. 1, lett. c), T.U., che prevede il permesso di costruire unicamente nell’ipotesi di mutamenti di destinazione d’uso di immobili in centri storici, lasciando intendere che, per i manufatti ubicati in altre zone, sia sufficiente la s.c.i.a. se non viene alterata la volumetria complessiva dell’edificio o il prospetto o, negli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, la sagoma.

Solo nel primo caso l’intervento dovrebbe considerarsi di ristrutturazione «pesante», mentre negli altri casi andr... _OMISSIS_ ...o come ristrutturazione «leggera», a prescindere – e in questo sta lo iato tra la giurisprudenza sopra citata e questa teoria – dal fatto che il mutamento avvenga tra categorie edilizie omogenee o eterogenee.

Come mai allora, nonostante la lettera dell’art. 10, co. 1, lett. c), T.U., la giurisprudenza ritiene necessario il permesso di costruire anche in caso di mutamento con opere realizzato in immobili siti in zone diverse dalla A che determini il passaggio tra categorie eterogenee e ha circoscritto la s.c.i.a. alla sola ipotesi in cui il mutamento sia tra categorie omogenee?

Nella motivazione delle pronunce si rileva che la conclusione per cui fuori dalle zone A la ristrutturazione edilizia [purché non comporti aumento degli altri parametri considerati dall’art. 10, co. 1, lett. c), T.U.] sarebbe sottratta al regime del permesso di costruire e realizzabile mediante s.c.i.a. anche se si accompagni alla mo... _OMISSIS_ ...stinazione d’uso «si porrebbe in contrasto con l’assoggettamento al permesso di costruire, anche fuori dei centri storici, delle opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo (interventi di minore portata rispetto alla ristrutturazione edilizia) qualora comportino modifiche della destinazione d’uso».

Il ragionamento che si fa, in altre parole, è il seguente: se il mutamento di destinazione d’uso realizzato fuori dai centri storici è assentibile solo con permesso di costruire nel caso di opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, tale principio deve valere a maggior ragione anche per le ipotesi di ristrutturazione edilizia, che sono interventi ben più invasivi rispetto a quelli di manutenzione e restauro.

Così, l’unico modo per dare un’interpretazione razionale dell’art. 10, co. 1, lett. c), T.U. è ritenere che, per g... _OMISSIS_ ...i all’esterno del centro storico, la ristrutturazione che comporti mutamento di destinazione d’uso sia assentibile con s.c.i.a. unicamente nell’ipotesi in cui, proprio come nel restauro e risanamento conservativo, la variazione avvenga tra destinazioni compatibili.

Concludendo, gli interventi di ristrutturazione edilizia, al pari di quelli di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo:
a) necessitano sempre di permesso di costruire, qualora comportino mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico;
b) fuori dei centri storici sono realizzabili mediante s.c.i.a. qualora comportino il mutamento della destinazione d’uso all’interno di una stessa categoria omogenea;
c) nei centri storici detti interventi non possono essere realizzati mediante s.c.i.a., neppure qualora comportino il mero mutamento della destinazione d’uso... _OMISSIS_ ...rno di una stessa categoria omogenea.

È interessante notare come in giurisprudenza sia stato prospettato un indirizzo ancora più restrittivo di quello appena visto, di per sé già rigoroso, secondo cui il mutamento d’uso con opere andrebbe sempre assentito con permesso di costruire.

L’impostazione muove dall’art. 22, co. 2, T.U., norma che, escludendo che si possa attuare tramite s.c.i.a. (in passato: d.i.a. c.d. «semplice») una variante in corso d’opera quando comporti un mutamento di destinazione d’uso, sottende la necessità che un intervento del genere sia assentito con permesso di costruire: ebbene, se questo vale per l’intervento in variante, allo stesso modo si deve procedere quando si tratti del rilascio del titolo edilizio originario.

Con riferimento ad un’ipotesi di mutamento di destinazione d’uso con opere, si è recentemente sostenuto che occorrerebbe distin... _OMISSIS_ ...otesi in cui il passaggio da una categoria urbanistica all’altra realizzi un mutamento del carico urbanistico dai casi in cui tale variazione non si verifica.

Se il cambio di destinazione d’uso avviene tra categorie edilizie omogenee – secondo quanto stabilito dallo strumento urbanistico – il carico urbanistico non subisce un aggravio e la variazione d’uso è irrilevante dal punto di vista urbanistico e «libera»: parrebbe di capire, dunque, che in questo caso non è necessario acquisire alcun titolo edilizio e nemmeno presentare una s.c.i.a..

Viceversa, se il mutamento di destinazione d’uso avviene fra categorie edilizie non omogenee, la variazione comporta un aumento della domanda di infrastrutture e servizi e pubblici cioè un maggior carico urbanistico e un debito integrativo per oneri di urbanizzazione.

In questo caso, tenuto conto di quanto disposto dall’art. 10 T.U.... _OMISSIS_ ... è soggetto a s.c.i.a. purché non interessi un edificio ricadente in zona A e non sia subordinato dalla legge regionale al rilascio del permesso di costruire.

Secondo questa ricostruzione, non è condivisibile l’opinione che afferma che il mutamento di destinazione d’uso con opere tra categorie non omogenee dovrebbe essere sempre sottoposto a permesso di costruire e conclude in tal senso argomentando a contrario dall’art. 22, co. 2, T.U..

Questa norma, infatti, prevede siano realizzabili con s.c.i.a. le varianti a permessi per costruire che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia e riguarda quelle varianti in corso d’opera che è possibile apportare tramite s.c.i.a., ma non al punto di cambiare la categoria edilizia e la destinazione d’uso per il quale il permesso è stato rilasciato.

Così opinando, infatti, la s.c.i.a. si tradurrebbe in una contraria istanza che pos... _OMISSIS_ ...o di un nuovo permesso per costruire perché possa ritenersi superato il precedente.

Piuttosto, è corretto ritenere che il mutamento di destinazione d’uso tra categorie non omogenee sia soggetto a s.c.i.a. perché l’art. 22, co. 1, T.U. sottopone a tale regime semplificato tutti gli interventi edilizi che non sono soggetti né al regime dell’attività edilizia libera né al permesso di costruire, e il mutamento di destinazione d’uso con opere realizzato su immobili non ricadenti in centro storico è uno di questi.

Un’altra ricostruzione è quella che ritiene sottoposti a s.c.i.a. gli interventi che comportano il cambio d’uso di immobili situati in zone diverse dal centro storico.

Essa argomenta a partire dall’art. 22, co. 1, T.U. che sottopone al regime della d.i.a. (oggi: a s.c.i.a.) gli interventi edilizi che non sono assoggettati a permesso di costruire e che non rientrano nemmeno tra le f... _OMISSIS_ ...ttività edilizia libera e osservando che l’art. 10 T.U. sottopone a permesso di costruire solo i mutamenti di destinazione d’uso realizzati su edifici ubicati in zona A; si deve osservare, peraltro, che questa impostazione sembrerebbe prescindere dalla distinzione tra cambi d’uso tra categorie omogenee ed eterogenee dal punto di vista urbanistico, attribuendo valore dirimente all’ubicazione dell’immobile.

Vi è, infine, chi, a seguito dell’introduzione dell’art. 23-ter T.U., ritiene che il regime dei titoli abilitativi in caso di mutamento di destinazione d’uso con opere debba essere così ricostruito:
a) se l’intervento comporta il passaggio da una categoria funzionale all’altra: permesso di costruire se le opere sono riconducibili alla ristrutturazione edilizia c.d. «pesante», s.c.i.a. se le opere rientrano nella ristrutturazione c.d. «leggera»;
b) se l... _OMISSIS_ ...to è di ristrutturazione edilizia e l’immobile interessato dal mutamento di destinazione si trova in centro storico: permesso di costruire;
c) se il mutamento di destinazione d’uso con opere avviene all’interno della stessa categoria funzionale: se le opere sono «minime» tali da non alterare la volumetria complessiva dell’edificio è configurabile una manutenzione straordinaria e pertanto è sufficiente la comunicazione inizio lavori asseverata; diversamente, se le opere determinano la creazione di un nuovo e diverso organismo si ricade nella ristrutturazione edilizia e quindi servirà il permesso di costruire o la «super d.i.a.» in caso di ristrutturazione c.d. «pesante» o la s.c.i.a. per le ipotesi di ristrutturazione c.d. «leggera».

Passando al mutamento di destinazione d’uso senza opere, gli unici dati sicuri, fino alla recente riforma operata dal d.l. n. 133/2014, sembr... _OMISSIS_ ... necessaria sottoposizione a permesso di costruire ex art. 10, co. 1, lett. c), T.U. del mutamento di destinazione d’uso, anche senza opere, di immobili ubicati in zona A, che si configura come ristrutturazione c.d. «pesante» e la possibilità di intraprendere con comunicazione di inizio attività asseverata gli interventi di mutamento di destinazione d’uso dei locali adibiti ad esercizio dell’attività di impresa [art. 6, co. 2, lett. e-bis), T.U., introdotta dall’art. 13-bis, co. 1, lett. a), del d.l. n. 83/2012].

In giurisprudenza si era formato così un orientamento secondo cui, in assenza di una diversa disposizione regionale, il mutamento funzionale dovrebbe ritenersi libero, in quanto espressione dello ius utendi e non dello ius aedificandi.

Questo assunto, che ribadisce le conclusioni a cui era giunta la giurisprudenza a proposito del mutamento senza opere nel regime previgente alla legge n. 47... _OMISSIS_ ...tuttavia pacifico, e, secondo altre pronunce, doveva essere sottoposto ad alcuni temperamenti.

Non sempre, infatti, il mutamento funzionale non crea trasformazione del territorio e non comporta nuovo carico urbanistico, così in alcune decisioni si ribadisce che occorre tener conto delle destinazioni di zona o di quelle considerate compatibili dalla giurisprudenza e che non può ritenersi libero qualora contrasti con i vigenti assetti urbanistici di zona, altre volte si è affermato che occorre aver riguardo all’eventuale rilevanza urbanistica dell’intervento modificativo (cioè alla diversa configurazione dei rapporti stabiliti dalla disciplina u...