Motivazione delle scelte urbanistiche e discrezionalità della P.A.

PROCEDURA --> DISCREZIONALITÀ DELLA P.A. --> NELLE SCELTE URBANISTICHE --> MOTIVAZIONE --> IN GENERALE

La variante relativa ad aree determinante del piano regolatore generale, per le quali quest’ultimo preveda una diversa destinazione, richiede una motivazione specifica.

L’onere di motivazione delle scelte urbanistiche in sede di adozione di uno strumento urbanistico è di carattere generale salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative.

L’onere di motivazione di scelte urbanistiche che non incidono su zone circoscritte del territorio risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata.

La destinazione data alle singole aree del P.R.G. non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.

In sede di pianificazione generale del territorio, la discrezionalità di cui l'Amministrazione dispone per quanto riguarda le scelte in ordine alle destinazioni dei suoli è talmente ampia da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo.

Quanto alla motivazione che deve sorreggere le scelte urbanistiche, occorre ricordare che l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”.

La motivazione in sede di adozione di un nuovo strumento urbanistico, salvo i casi in cui esso incida su zone ben circoscritte ledendo legittime aspettative, risulta soddisfatta con l'indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di approfondimenti argomentativi puntuali e mirati, per cui, ove la destinazione di un'area muti per effetto di un nuovo strumento urbanistico generale che destinato ad imprimere una nuova e complessiva definizione del territorio comunale, si tratta non della disciplina di una singola area, ma del l’organico disegno di governo del territorio da parte dell'ente locale.

La motivazione riguardante l'adozione di un nuovo strumento urbanistico non può soffermarsi su ogni singola previsione (o zonizzazione), ma deve aver riguardo, secondo criteri di sufficienza e congruità, al complesso unitario delle scelte effettuate dal Comune con la nuova pianificazione generale.

Le scelte urbanistiche, dunque, richiedono una motivazione più o meno puntuale a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un’area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative; così come mentre richiede una motivazione specifica una variante che interessi aree determinate del PRG., per le quali quest’ultimo prevedeva diversa destinazione (a maggior ragione in presenza di legittime aspettative dei privati), non altrettanto può dirsi allorché la destinazione di un’area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale.

Le scelte urbanistiche non necessitano, di regola, di apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano, salvo che ricorra una delle evenienze che, in conformità ai consolidati indirizzi della giurisprudenza, determinano un onere motivatorio più incisivo. Tali evenienze sono state ravvisate: a) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi del titolo edilizio o di silenzio rifiuto su domanda di rilascio del permesso di costruire, ecc.; b) nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati; c) nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri legali minimi.

L'amplissima discrezionalità dell'Amministrazione nel contenuto delle scelte di piano regolatore è incontestabile; tuttavia, non solo l'esercizio del potere discrezionale può essere comunque censurato almeno in alcuni casi-limite, quando appaia manifestamente illogico, irragionevole, contraddittorio, errato nei presupposti o viziato nel procedimento, ma questa sostanziale insindacabilità si attenua fortemente quando lo strumento urbanistico incida su un'area determinata, rendendosi allora necessaria una motivazione specifica.

Le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione non richiedono specifica motivazione riguardo le decisioni operate per singole zone, essendo a tal fine sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano stesso.

L’Amministrazione comunale non è tenuta ad una particolareggiata motivazione in ordine ad ogni singola scelta urbanistica effettuata con il nuovo strumento di pianificazione, anche laddove la nuova scelta si discosti da destinazioni precedentemente impresse al territorio dal precedente strumento urbanistico, essendo sufficiente che emergano nel complesso le ragioni che sorreggono l’esercizio della potestà pianificatoria.

Il Comune dispone di ampia discrezionalità nelle scelte sulla destinazione dei suoli eseguite nella pianificazione generale de territorio, non necessitando di particolare motivazione, al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali cui s'ispira il piano regolatore generale, e censurabile solamente laddove le scelte effettuate appaiono manifestamente illogiche, irragionevoli, contraddittorie o errate nei presupposti.

Le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, nr. 1444, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

In relazione alla formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione oltre quella rinvenibile nei criteri generali di ordine tecnico - discrezionali seguiti nell’impostazione del piano stesso.

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, le scelte effettuate dall'Amministrazione in sede di variante ad uno strumento urbanistico non necessitano di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti per l’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al P.R.G., salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni.

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, nell’emanare nuove previsioni urbanistiche, l’Amministrazione ha l’onere di fornire una specifica motivazione sulla destinazione di singole zone solo quando tale destinazione incida, in senso peggiorativo, su situazioni meritevoli di particolari considerazioni o per la singolarità del sacrificio imposto al privato o per la preesistenza di legittime aspettative in quest’ultimo ingenerate.

Ai sensi dell’art. 3, comma 2, della legge n. 241 del 1990, gli atti di pianificazione generali (quale il P.R.G. o una sua variante generale), in quanto atti a contenuto generale, non richiedono motivazione particolare; l’onere di motivazione è comunque soddisfatto attraverso una motivazione espressa in termini generali e, in particolare, mediante la relazione di accompagnamento alla variante.

Le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscano apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, salvo le specifiche motivazioni necessarie in caso di superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968, di lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, o delle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e di modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

La destinazione data dall’amministrazione alle singole aree da un PRG non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, a ciò bastando l'espresso richiamo alla relazione di accompagnamento al progetto di questo. Le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono le lesioni all'affidamento qualificato del privato, eventualmente derivanti da convenzioni di lottizzazione.

Le scelte effettuate in sede di strumento urbanistico costituiscono espressione di ampi poteri discrezionali e, come tali, sono insindacabili se non per errori di fatto, irrazionalità, abnormità o altri profili di eccesso di potere e, in ragione di tale discrezionalità, l’Amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione delle scelte operate se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l’impostazione dello strumento urbanistico, né una precedente destinazione di un’area comporta che siano definitive ed immodificabili le relative posizioni, spettando per legge alle autorità urbanistiche il potere di mutare le relative previsioni.

In materia di pianificazione urbanistica basta assicurare la congruenza delle scelte con le linee di sviluppo del territorio illustrate nella relazione tecnica di accompagnamento, con conseguente attenuazione dell’onere motivazionale degli strumenti di pianificazione, che risulterà circoscritto alla mera indicazione della suddetta congruenza.

In sede di pianificazione generale del territorio la discrezionalità, di cui l'Amministrazione dispone per quanto riguarda le scelte in ordine alle destinazioni dei suoli, è talmente ampia da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, come ad esempio al ricorrere convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, ovvero in presenza di aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

Le Amministrazioni Locali hanno ampia discrezionalità in sede di pianificazione urbanistica, tranne particolari ipotesi quali, ad esempio, esistenza di una convenzione, di un giudicato di annullamento di un diniego di titolo edilizio, oppure presenza di un fondo intercluso.

L’affidamento qualificato del privato alla conservazione della destinazione impressa al proprio immobile può ritenersi sussistente solo in presenza di piani di lottizzazione già approvati, ovvero altri tipi di accordi tra l’amministrazione ed il privato, aventi ad oggetto l’immobile che subisce la modifica di destinazione, mentre non ingenera alcun affidamento qualificato il semplice fatto che nella precedente pianificazione generale l’immobile avesse una diversa destinazione.

Ai fini della legittimità di nuove scelte di pianificazione da parte della p.a., non è richiesta un’indagine individuale su ogni singola area al fine di giustificarne la sua specifica idoneità a soddisfare esigenze pubbliche, né può essere invocata la cd. polverizzazione della motivazione, la quale si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto di pianificazione o di governo del territorio.

Se è pur vero che secondo un condiviso e consolidato orientamento giurisprudenziale, le scelte effettuate dalla P.A. in sede di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da un'amplissima discrezionalità e costituiscono apprezzamenti di merito, che sono sottratti al sindacato giurisdizionale di legittimità, tranne che siano inficiati da arbitrarietà, irrazionalità o irragionevolezza, ovvero dal travisamento dei fatti in relazione alle esigenze da soddisfare, con la conseguenza che le scelte relative alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali tecnico - discrezionali seguiti nell’impostazione del piano stesso, è altrettanto certo che la regola generale della non necessità di una specifica indicazione delle ragioni giustificatrici della scelta di programmazione urbanistica soffre di talune eccezioni.

Le tre tipiche situazioni, in cui la giurisprudenza amministrativa ha individuato interessi legittimi particolarmente qualificati, che impongono l’obbligo di motivare le scelte del piano, sono: a) l’avvenuta stipulazione di una convenzione di lottizzazione; b) l’annullamento, con sentenza passata in giudicato, del diniego di concessione edilizia; c) la reiterazione di un vincolo espropriativo scaduto.

Laddove un comune individui, in sede pianificatoria, delle microzonizzazioni la previsione di prescrizioni difformi per aree appartenenti ad una determinata zona, con conseguente diversità di disciplina, deve ritenersi di per sé consentita all'amministrazione, che deve farsi interprete delle esigenze peculiari proprie di taluni ambiti, il che richiede, tuttavia, che la correlativa statuizione sia sorretta da un'adeguata e puntuale motivazione.

Le scelte urbanistiche effettuate dalla pubblica amministrazione sono accompagnate da un'ampia valutazione discrezionale che, nel merito, le rende insindacabili ed attaccabili solo per errori di fatto e abnormità delle scelte ed è in ragione di tale discrezionalità tecnico-amministrativa che l'amministrazione non è tenuta a fornire un'apposita motivazione in ordine alle scelte operate in sede di pianificazione del territorio, che siano collimanti con i fini generali dello strumento urbanistico.

L'onere di motivazione gravante sull'amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l'indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata.

Sebbene le scelte pianificatorie, contenute nello strumento urbanistico generale, non necessitino di particolare motivazione - al di fuori dall’indicazione dei criteri tecnico urbanistici e delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano, godendo la p.a. di un ampio potere discrezionale - è invece obbligatoria una congrua motivazione, per giustificare scelte differenti, solo in presenza di impegni già presi con la stipula di una convenzione di lottizzazione, o quando il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate.

La discrezionalità del Comune nella disciplina del proprio territorio è assai ampia e quindi non necessita di regola di puntuale motivazione delle singole scelte, essendo sufficiente l’esplicitazione delle ragioni di fondo che sorreggono il nuovo assetto, e non è vincolata in linea di principio dalle zonizzazioni e localizzazioni preesistenti.

In ragione della discrezionalità tecnico-amministrativa che accompagna le scelte urbanistiche effettuate dalla P.A., l’Amministrazione non è tenuta a fornire un’apposita motivazione in ordine alle scelte operate in sede di pianificazione del territorio, che siano collimanti con i fini generali dello strumento urbanistico.

Le scelte urbanistiche adottate per ciò che attiene alla destinazione delle singole aree non necessitano di specifica motivazione se non nel caso che dette scelte vadano ad incidere su posizioni giuridicamente qualificate di cui i destinatari sono titolari; le posizioni differenziate in presenza delle quali l’Amministrazione è tenuta a fornire idonea e specifica motivazione circa la scelta urbanistica operata sono quelle rappresentate dall’esistenza di piano e/o progetti di lottizzazione già approvati oppure da giudicati già formatisi.

Deve escludersi che sull’amministrazione procedente gravino specifici oneri motivazionali qualora il privato non possa vantare posizione di aspettativa o affidamento qualificati (tale non è quello che riposa sulla originaria, ma assai risalente, destina...