Obbligo di motivazione dei provvedimenti di reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti

Chi credeva o, forse, sarebbe meglio dire, sperava che la problematica della reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti e, segnatamente, l’obbligo di motivazione della relativa delibera, avesse perso attualità per effetto della sentenza n.7 del 24 maggio 2007 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, si sbagliava.

Il tema continua, eccome, a suscitare equivoci, problematiche e discussioni tanto tra gli operatori di settore quanto nella giurisprudenza amministrativa.

I primi, alle prese con il braccio armato dei proprietari e le loro legittime ire, dal momento che si trovano a dover fronteggiare nuove previsioni vincolistiche della PA, spesso causa di danni e di mancato utilizzo di immobili.

La seconda bisognosa di porre fine a contenziosi molte volte ancorati a dati meramente formali piuttosto che sostanziali ed impegnata a dettare indicazioni e delucidazioni sul modus operandi delle PA.

... _OMISSIS_ ... però, che il tema continua, nonostante l’approdo dell’Adunanza Plenaria del 2007, ad essere attuale ed affrontato nelle aule di giustizia amministrativa, tanto da aver interessato, negli ultimi tempi, due rilevanti decisioni del Consiglio di Stato, sez. IV: la sentenza 15 settembre 2009 n.5521 e la n.91 del 13 gennaio 2010.

Le due sentenze meritano di essere richiamate poiché ritornano, in parte con sfumature simili all’Adunanza Plenaria, in parte differenti, sul tema della reiterazione dei vincoli.

Solo incidentalmente si deve ricordare che i vincoli espropriativi hanno una durata quinquennale, decorsa la quale decadono rendendo l’area priva di destinazione urbanistica e, quindi, zona bianca, come tale bisognosa di ripianificazione da parte della PA.

Siamo nel campo di applicazione dell’art.39 del D.p.r. n.327/01 che, seppur non brillando per chiarezza, fornisce anche indicazioni sull’e... _OMISSIS_ ...scimento di una indennità da reitera ai soggetti interessati, ponendo sugli stessi, l’onere della prova dell’effettivo danno subito.

I vincoli espropriativi, fondamentali in sede di raccordo tra previsioni urbanistiche di piano ed avvio delle procedure ablative, hanno tanto valore da rendere impossibile un legittimo esproprio senza la loro preventiva previsione.

Non c’è esproprio senza vincolo, come ben sappiamo; ne costituisce sicura prova già l’art.8 del D.p.r. n.327/01, il quale nel dettare le regole alla base del procedimento ablativo, richiede la presenza di un vincolo preordinato all’esproprio accanto alla previsione dell’opera da realizzare nello strumento urbanistico generale o in una sua variante.

Ma non c’è esproprio senza un vincolo a tal fine predeterminato; non può non ricordarsi, infatti, che altra cosa è il vincolo espropriativo, come tale incidente sul diritto di pr... _OMISSIS_ ...golo in modo da svuotarlo di contenuto, altra cosa è quello conformativo, che non svuota di contenuto il diritto dominicale, salvaguardando l’utilizzo del bene dal proprietario o in maniera esclusiva o in maniera mista con la PA.

Il tema è tanto dibattuto, da interessare sia la giurisprudenza amministrativa che quella ordinaria; la prima secondo cui il vincolo espropriativo svuota il diritto di proprietà diversamente da quello conformativo; la seconda, per la quale il vincolo espropriativo localizza lenticolarmente l’intervento pubblico o di pubblica utilità da porre in essere, mentre quello conformativo zonizza l’assetto generale del territorio.

La giurisprudenza amministrativa si interessa della problematica dei vincoli, come ben noto, poiché essa è deputata a sindacare la legittimità dei procedimenti ablativi; la giurisprudenza ordinaria, invece, tratta dei vincoli quando è chiamata a pronunciarsi sul quantum dell&rsquo... _OMISSIS_ ...petto alla quale vi è, in un modo o nell’altro, una loro incidenza (cfr. art.32 T.U. espropri).

Solo i vincoli realmente espropriativi, hanno una validità limitata nel tempo a cinque anni, decorsi i quali decadono, con possibilità (ovviamente non obbligo, ben potendo la PA diversamente orientarsi) per l’amministrazione di riapporli attendendosi ad alcune regole ben precise in tema di istruttoria e motivazione.

Inutile ricordare, se non velocissimamente per i nostri fini, che l’autorità amministrativa agente deve obbligatoriamente pronunciarsi su eventuali istanze e/o diffide alla ripianificazione ad essa indirizzate dai proprietari interessati alla scadenza di vincoli espropriativi, i quali, addirittura, hanno lo strumento del ricorso avverso il silenzio direttamente azionabile dinanzi al TAR competente per territorio.

La PA non può, in altri termini, rimanere inerte dinanzi la scadenza di vincoli espropriat... _OMISSIS_ ...tto, dinanzi le richieste di ripianificazione da parte dei proprietari incisi, a prescindere da come esse si presentino.

Tanto ricordato sul tema generale dei vincoli, ciò che interessa, in questa sede, è capire come deve comportarsi la PA che decida di reiterarli decorsi i famosi cinque anni dalla loro vigenza; in particolare come ed in quale misura debba motivare il provvedimento specificamente interessato all’esito di una approfondita istruttoria procedimentale.

Arriviamo, allora, a quanto indicato nella citata ultima sentenza del Consiglio di Stato dello scorso 13 gennaio.

A tale riguardo sembrerebbe, ad una lettura superficiale, che i giudici amministrativi, richiedendo sempre e comunque una motivazione specifica per reiterare vincoli espropriativi, si siano disinteressati delle distinzioni, che tra breve richiameremo, rintracciate dall’Adunanza Plenaria del 2007 ai fini del diverso grado motivazionale del pro... _OMISSIS_ ...eiterazione.

In realtà, i punti di contatto con l’autorevole precedente sono più di quanto possa, ad una prima lettura, sembrare.

E’ utile riportare testualmente, allora, il punto che interessa della sentenza ultima della IV sezione del massimo organo di giustizia amministrativa, nella parte in cui dispone che: «… è opportuno precisare che gli evocati principi, in base ai quali la scelta di reiterare un vincolo scaduto impone all’Amministrazione un puntuale onere motivazionale in ordine alle specifiche ragioni che la impongono, valgono indipendentemente dalla qualificazione formale del provvedimento di variante urbanistica in cui essa è contenuta, purché si tratti – come risulta per tabulas nel caso di specie – di prescrizione “puntuale”, destinata a investire gli specifici suoli già interessati dal vincolo scaduto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2009, nr. 5521)».
... _OMISSIS_ ...onsiglio di Stato, in pratica, ritiene che debba prescindersi dalla circostanza che la reiterazione di un vincolo espropriativo discenda direttamente dall’adozione di una variante generale, piuttosto che particolare, al PRG; a contare, infatti, è la puntualità della prescrizione.

Come dire, non interessa la fonte, ma interessa il suo contenuto.

Solo apparentemente, allora, il citato decisum sembrerebbe discostarsi dall’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n.7/07 che, seppure per sommi capi, è utile analizzare di seguito ripercorrendone i tratti essenziali.

Sulla motivazione che deve contraddistinguere il provvedimento di reiterazione, l’Adunanza Plenaria ha stabilito che occorre distinguere la tipologia di nuovo intervento da realizzare, per vedere se è sufficiente o meno una motivazione per relationem rispetto alle precedenti scelte urbanistiche.

In particolare ha disposto che, laddove la... _OMISSIS_ ...ei vincoli intervenga per la prima volta, sia possibile un rinvio, per relationem, al precedente provvedimento di pianificazione; laddove, invece, ove possibile, la reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti intervenga per più di una volta (ad onor del vero solo nella regione Emilia Romagna si esclude la reiterazione plurima), allora è necessaria una motivazione più approfondita delle scelte della PA.

Nello stesso senso, l’Adunanza Plenaria ha stabilito che se la reiterazione tocca o meno una pluralità di aree, nell’ambito dell’adozione di una variante generale o comunque riguardante una consistente parte del territorio comunale, è sufficiente una motivazione per relationem, laddove, invece, la reiterazione interessi soltanto una parte delle aree già incise dai vincoli decaduti, è necessaria ed ineliminabile una motivazione più approfondita.

Giocoforza, il doppio criterio ermeneutico offerto va combinato, nel senso di d... _OMISSIS_ ...ad una motivazione approfondita delle ragioni della reiterazione anche se la stessa ha già interessato larga parte del territorio, se essa interviene per più di una volta; così come, al contrario, se essa riguarda per la prima volta una porzione specifica, non sarebbe sufficiente una motivazione per relationem.

Com’è evidente, l’approdo dei Giudici di Palazzo Spada sul punto, era stato, nel 2007, di apertura verso ipotesi limitative dell’obbligo di motivazione degli enti locali interessati, con tutta soddisfazione per quest’ultimi non più “tormentati” dall’obbligo di specifica motivazione.

Ma occorreva discernere, di volta in volta, in quale caso ci si fosse trovati, per poi decidere il grado motivazionale da rispettare e, verificare, se fosse sufficiente un rinvio per relationem al passato.

Si diceva, a fronte dell’importante decisum dell’Adunanza Plenaria, lo sc... _OMISSIS_ ..., la IV sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto illegittima una procedura espropriativa che si fondava su di un vincolo a contenuto espropriativo reiterato con una motivazione generica e, per di più, in contrasto con quanto era dato leggere in altre parti degli allegati tecnici che accompagnavano la delibera di reitera, nella specie adottata mediante variante urbanistica generale.

Ora, va bene considerare illegittima la deliberazione di reitera dei vincoli nella parte in contrasto con gli allegati tecnici, ma il riferimento alla motivazione generica superficialmente sembrerebbe riproporre un ritorno al passato e, comunque, un parziale distacco rispetto all’approdo della sentenza n.7/07.

Per di più, nel caso di specie, a venire in gioco era una deliberazione di variante urbanistica generale per la quale, a fortiori, avrebbe dovuto essere valida ed efficace una motivazione per relationem (quindi, generica) rispetto alle precedenti sce... _OMISSIS_ ...rie.

In realtà, a ben vedere, la IV sezione del Consiglio di Stato, per nulla affatto sconfessa il precedente dell’Adunanza Plenaria, giacchè, pur non richiamandola espressamente, si ancora ad un principio già dalla stessa affermato.

A contare non è la fonte di derivazione del vincolo espropriativo (sia esso tratto dal piano regolatore generale o da una sua variante, anche specifica), ma il suo contenuto spaziale, ovvero il suo essere collegato ad una parte puntuale del territorio o meno.

Nel soffermarsi sulla problematica della motivazione del provvedimento di reiterazione i Giudici di Palazzo Spada lo scorso 13 gennaio hanno sostenuto che non conta se la reitera viene introdotta da una variante generale, piuttosto che specifica, conta, invece, se si sia in presenza di «prescrizione puntuale, destinata ad investire gli specifici suoli già interessati dal vincolo scaduto» .

Il principio che se ... _OMISSIS_ ..., è del tutto simile all’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del 2007.

Sul punto, giova segnalare, che in motivazione della sentenza n.91/2010 è presente un richiamo espresso al precedente della stessa sezione, del 15 settembre 2009 n.5521 che rinvia, a sua volta, all’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del 2007 nella parte in cui dispone che è «… del tutto irrilevante la circostanza che la nuova scelta di reiterazione del vincolo sia contenuta in un nuovo atto di pianificazione generale, anziché in una variante al P.R.G. vigente, non potendo da tale dato formale discendere l’inapplicabilità dei principi innanzi richiamati (i quali trovano fondamento anche nella pacifica giurisprudenza della Corte Costituzionale in ordine alla ponderazione delle scelte che conducono alla reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio, nei confronti nella medesima area soggetta al vincolo decaduto)», per i quali pri... _OMISSIS_ ...orta dell’ormai nota e consolidata giurisprudenza, si richiede, in caso di reiterazione di vincoli espropriativi, un “surplus” di istruttoria ed una motivazione adeguata a dare atto della fondatezza delle scelte urbanistiche, escludendone il carattere vessatorio.

Dalla lettura combinata delle due ultime sentenze della IV sezione del Consiglio di Stato, allora, unitamente all’Adunanza Plenaria del 2007, emerge come, in sede di reiterazione dei vincoli, comunque la PA non possa eludere una istruttoria ed una motivazione approfondita, sal...


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