La questione dell'indennizzabilità dei vincoli urbanistici preordinati all'esproprio o sostanzialmente espropriativi

Sono indennizzabili e soggetti alla scadenza quinquennale i vincoli urbanistici che: siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati comportanti inedificabilità assoluta; superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite alla sopportabilità del vincolo urbanistico, ove non intervenga l'espropriazione; superino sotto un profilo quantitativo, per la maggiore o minore incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto, la normale tollerabilità.

La reiterazione dei vincoli scaduti, preordinati all'espropr... _OMISSIS_ ...mente espropriativi, è considerata legittima, purché sia riconosciuta una indennità che ripaghi i proprietari della diminuzione del valore di scambio o di utilizzabilità dei loro beni, individuando in tal modo, nella pur legittima attività della P.A., l'esistenza in linea di principio di un pregiudizio non tollerabile dal singolo, nel rispetto dell'art. 42 Cost., comma 3. La previsione dell'indennità nel provvedimento di reiterazione del vincolo costituisce un momento essenziale del procedimento amministrativo, in funzione dello scopo di questo che è di consentire la concreta erogazione al proprietario del dovuto ristoro, senza necessità di ricorrere al giudice. Si spiega in tal modo perché la suddetta previsione sia a pena di illegittimità dell'atto di reiterazione del vincolo.

La reiterazione dei vincoli scaduti preordinati all'esproprio o sostanzialmente espropriativi, oltre il limite temporale consentito, è riconducibile a un'attività legittima della P... _OMISSIS_ ... tenuta a svolgere una specifica ed esaustiva indagine sulle aree incise, tenendo conto delle loro caratteristiche in concreto (ubicazione, accessibilità, sviluppo edilizio in atto, esistenza di collegamenti, vincoli ambientali ecc.), al fine di determinare nell'atto medesimo in via presuntiva e poi di liquidare un indennizzo in misura non simbolica, che ripaghi il proprietario della diminuzione del valore di mercato o delle possibilità di utilizzazione dell'area rispetto agli usi o alle destinazioni ai quali essa era concretamente o anche solo potenzialmente vocata; a tali accertamenti provvede la Corte d'appello nei casi in cui la liquidazione sia omessa dalla P.A. o sorgano contestazioni sulla misura dell'indennizzo liquidato in favore del proprietario.

L’apposizione di un vincolo espropriativo crea incertezza sulla consistenza e sulla negoziabilità del bene nel futuro immediato e nel medio periodo, ma questo inconveniente, da un lato, trova una c... _OMISSIS_ ...lla necessità che sia previsto un indennizzo per il caso di reiterazione, e dall’altro incide solo su alcune utilizzazioni del terreno, ma non su quelle agricole, che possono proseguire inalterate fino all’avvio della procedura espropriativa.

La questione dell'indennizzabilità del vincolo a carattere espropriativo - e cioè imposto a carattere particolare su di un bene determinato- non costituisce affatto un'innovazione dell'art. 39 del TUEs, essendo la questione già emersa a seguito della sentenza n. 55 del 1968 della Corte Cost., a seguito della quale la L. n. 1187 del 1968 all'art. 2 ha codificato la necessaria temporaneità di detti vincoli. Tale disposizione, è stata successivamente dichiarata illegittima, in combinato disposto della L. n. 1150 del 1942, art. 7, nn. 2, 3 e 4, e art. 40 nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità,... _OMISSIS_ ...sione di indennizzo.

Il principio dell'obbligo di indennizzo in caso di reiterazione del vincolo decaduto già sussisteva nell'ordinamento prima del dPR 3427/2001 per effetto della sentenza additiva n. 179/1999 della Corte Costituzionale, che, in assenza di disciplina, aveva appunto demandato all'interprete di ricavare dal sistema adeguate forme di ristoro in favore dei proprietari incisi.

La sentenza Corte Cost. n. 55/1968, ferma restando la legittimità, a monte, del potere di zonizzazione, ha dichiarato l'illegittimità delle norme della legge urbanistica (art. 7 nn. 2, 3 e 4) immediatamente operative nei confronti di diritti reali che ponevano vincoli a carattere particolare ed a tempo indeterminato preordinati all'esproprio o sostanzialmente espropriativi a carico della proprietà privata senza previsione di indennizzo.

Né l'art. 39 T.U., né le decisioni nel tempo rese sul tema dalla Corte Costituzionale hanno mai posto l'eq... _OMISSIS_ ...incoli di inedificabilità e l'indennizzo, postulando, al contrario, la ricorrenza di una delle due fattispecie individuate dalla norma, le quali da un lato presuppongono che l'imposizione (come recita l'art. 39 T.U. citato, che prevede che il vincolo incida su "particolari aree") non abbia carattere generale, dall'altro hanno come funzione la preordinazione all'espropriazione.

Nè l'art. 39 T.U. né le decisioni nel tempo rese sul tema dalla Corte Costituzionale hanno mai posto l'equazione vincoli di inedificabilità= indennizzo: ma hanno richiesto la ricorrenza di una delle due fattispecie individuate dalla norma, le quali: a) presuppongono comunque che l'imposizione sia a titolo particolare (l'art. 39 ripete da ultimo che il vincolo deve incidere su "particolari aree") perciò contrapponendola alle imposizioni di carattere generale; b) hanno come funzione la preordinazione all'espropriazione ovvero un regime equivalente (quale esemplific... _OMISSIS_ ...lo delle servitù pubbliche che rendono la proprietà meramente nominale).

VINCOLI ED EDIFICABILITÀ --> VINCOLI URBANISTICI E LEGALI --> DECADENZA, REITERAZIONE, INDENNIZZO --> INDENNIZZO --> ATTIVITÀ LECITA

Il pregiudizio da reiterazione del vincolo espropriativo è indennizzabile sulla base di un meccanismo sostanzialmente automatico tipico della responsabilità da atto legittimo e distante dalle tecniche di tutela proprie della responsabilità civile da atto illegittimo, di cui non si possono applicare le categorie concettuali pretendendo in capo al proprietario la prova rigorosa del danno (ingiusto) e del nesso causale con la condotta della pubblica amministrazione, in mancanza della quale andrebbe esclusa la possibilità di riconoscere un'adeguata indennità per la reiterazione del vincolo scaduto, pur essendo superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge.

VINCOLI ED EDIFICABILITÀ --> VINCOLI URB... _OMISSIS_ ...LI --> DECADENZA, REITERAZIONE, INDENNIZZO --> INDENNIZZO --> INDENNIZZABILITÀ O TEMPORANEITÀ

Secondo la decisione della Corte Cost. n. 179/1999, l'indennizzabilità ricorre per i vincoli che siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore ed inoltre superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario e superino sotto un profilo quantitativo la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà.

Con la sentenza n. 55 del 1968 la Corte costituzionale dichiarò l'illegittimità ... _OMISSIS_ ...la legge urbanistica che consentivano al Piano Regolatore di imporre a tempo indeterminato – senza previsione di indennizzo - vincoli preordinati all’esproprio o sostanzialmente espropriativi a carico della proprietà privata. Onde risolvere le conseguenti problematiche, l’art. 2 della legge n. 1187 del 1968 ha stabilito che i vincoli preordinati all’esproprio o quelli comportanti inedificabilità perdono efficacia ove non seguiti nell’arco del quinquennio dall'approvazione del piano attuativo.