Incostituzionale la reiterazione dei vincoli espropriativi con legge-provvedimento

La questione e i profili di incostituzionalità Il Consiglio di Stato, sez. IV, con sette ordinanze di identico contenuto, del 20 maggio 2004, ha sollevato d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania 13 agosto 1998, n. 16, e dell’art. 77, comma 2, l. reg. Campania 11 agosto 2001, n. 10, per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97, Cost.. Queste norme dispongono la proroga dei piani regolatori dei nuclei e delle aree industriali esistenti.

La V sez. del Tar Campania, accogliendo i ricorsi dei proprietari di alcuni fondi ricadenti nel piano regolatore dell’area di sviluppo industriale di Caserta, aveva annullato il decreto di occupazione d’urgenza delle aree occorrenti alla real... _OMISSIS_ ...sediamenti produttivi in attuazione del piano, oltre a tutti gli atti della procedura espropriativa.

Le espropriazioni a carico dei proprietari ricorrenti erano state promosse sulla base della dichiarazione di pubblica utilità implicita nel piano a.s.i., approvato una prima volta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 1968 e successivamente, a seguito di un’estensione dell’area interessata, con decreto del 28 luglio 1970. Essendo lo stesso scaduto il 28 luglio 1980, per scadenza del termine decennale di efficacia, esso veniva prorogato per effetto dell’articolo 10, comma 9, l. reg. Campania 13 agosto 1998, n. 16 [1].

Nel giudizio di primo grado, il Tar ritenne che l’espressione “medio... _OMISSIS_ ...uo; non poteva riferirsi indiscriminatamente a tutti i piani a.s.i. comunque scaduti (ed indipendentemente dal momento della scadenza), ma doveva riferirsi esclusivamente, in virtù di un’interpretazione conforme a Costituzione, ai soli piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991 (data di scadenza dell’ultima proroga degli stessi stabilita con norma statale e cioè con la legge 31 maggio 1990, n. 128) ed il 25 agosto 1998, data di entrata in vigore della legge regionale 13 agosto 1998, n. 16. Pertanto, poiché il piano a.s.i. di Caserta, era scaduto il 28 luglio 1980, ad esso non poteva applicarsi la citata normativa di proroga: di conseguenza annullava gli atti espropriativi fondati su di una dichiarazione di p.u. inesistente nei casi di specie.
... _OMISSIS_ ...ersa opinione il Consiglio di Stato secondo cui il Tar avrebbe, in realtà, disapplicato la legge sostituendosi, nella regolazione del caso concreto, alla volontà del legislatore e assume che l’appello è astrattamente fondato, non potendo dubitarsi dell’applicazione al piano a.s.i. di Caserta della disposizione contenuta nel comma 9, dell’articolo 10, l. reg. Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato dall’articolo 77, l. reg., n. 10 del 2001: su tali norme tuttavia si appunta il sospetto di incostituzionalità in riferimento agli indicati parametri. Il giudice a quo ritiene che l’espressione atecnica (piani esistenti) usata dal legislatore non consente di configurare alcun lasso di tempo all’interno del quale far ricadere l... _OMISSIS_ ...denza dei piani consortili onde prorogarli; sembrando, piuttosto, che il legislatore abbia voluto far rivivere tutti i piani approvati, in qualsiasi tempo scaduti.

Secondo il giudice rimettente la reiterazione dei vincoli espropriativi è consentita ma va motivata circa la necessità e l’attualità di acquisire la proprietà privata (da valutare sulla base di una apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) con contestuale previsione di indennizzo al cittadino sacrificato.

La legge campana censurata, invece, proroga indiscriminatamente tutti i piani a.s.i., scaduti o meno, in aperta violazione del principio di ragionevolezza, cui deve conformarsi la dis... _OMISSIS_ ...l legislatore, nonché dei principi di legalità e di buon andamento, cui deve ispirarsi l’azione amministrativa.

L’art. 53 d.p.r. 6 marzo 1978, n. 218 attribuisce all’approvazione dei piani a.s.i. l’effetto di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere ivi previste, con sottoposizione delle aree ivi contemplate a evidenti vincoli espropriativi. L’art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 stabilisce l’efficacia decennale del piano e, di conseguenza, dei vincoli in esso contenuti.

Le considerazioni del Consiglio di Stato sembrano supportate dalla giurisprudenza costituzionale.

La compressione del diritto di proprietà non può avvenire a tempo indeterminato altrimenti si ... _OMISSIS_ ...squo;intaccare il nucleo essenziale della proprietà, svuotandolo di contenuto, e ponendo in essere un’espropriazione sostanziale [2].

La più recente giurisprudenza costituzionale si è interessata sia della reiterazione amministrativa dei vincoli scaduti [3] sia della loro proroga in via legislativa, fenomeno costituzionalmente non inammissibile a condizione che la compressione del diritto di proprietà da un lato sia contemperata con l’interesse pubblico, per altro verso sia assistita dalla previsione di un indennizzo [4] (ora normativamente previsto dall’art. 39 t.u. espropriazioni e costituisce oggetto specifico di attenzione da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo [5]).

Leggi-provvedimento e scrutinio di ... _OMISSIS_ ...à Il primo punto dell’indagine è se l’art. 77 comma 2 l. 10/01, laddove dispone che la proroga disposta dall’art. 10 comma 9, l. 16/98 va intesa nel senso che i piani “esistenti” sono anche quelli medio tempore scaduti, sia realmente norma interpretativa, o se dietro l’intento interpretativo si celi una consistente innovazione ampliativa.

Dalla lettura della norma si ricava che l’art. 10 comma 9 l. 16/98 si limita a prorogare per tre anni la durata decennale dei piani esistenti, lasciando intendere che siano prorogati i piani ancora non scaduti, secondo principi fissati dalla giurisprudenza civile e amministrativa [6]. L’art. 77 comma 2 l. 10/01, nel dare l’interpretazione autentica dell’art. 10 com... _OMISSIS_ ...quo;applicabilità di questo ai piani già scaduti.

Indipendentemente dall’ambito di applicabilità dell’art. 10 comma 9, l. 16/98 la prima norma sarebbe già di per sé in contrasto con l’art. 42, terzo comma, Cost., perché non prevede l’indennizzo per la durata prorogata, sebbene, come la Corte evidenzia, la regola dell’indennizzabilità dei vincoli espropriativi reiterati è ormai un principio consolidato nell’ordinamento, a partire dalla sentenza 179/99, e poi in via legislativa, con l’art. 39 t.u. espropriazioni: regola perciò applicabile anche alla formulazione letterale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania del 13 agosto 1998, n. 16, nell’interpretazione datane dall’art. 77, comma 2, l. reg. Ca... _OMISSIS_ ...gosto 2001, n. 10 [7].

Altro punto di indagine è la verifica se l’art. 10 l. reg. 16/98, come interpretato dal 77 l. 10/01, o se l’art. 77 come innovativo dell’art. 10, nella parte in cui fanno rivivere vincoli già scaduti, si pongano in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., oltre che con lo stesso art. 42, poiché l’indennizzabilità non è comunque sufficiente a giustificare l’indeterminatezza del vincolo, essendo mancati a monte sia il bilancia...


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Autore

Benini, Stefano

Magistrato della Corte di Cassazione