Incostituzionale la reiterazione dei vincoli espropriativi con legge-provvedimento

La questione e i profili di incostituzionalità Il Consiglio di Stato, sez. IV, con sette ordinanze di identico contenuto, del 20 maggio 2004, ha sollevato d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania 13 agosto 1998, n. 16, e dell’art. 77, comma 2, l. reg. Campania 11 agosto 2001, n. 10, per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97, Cost.. Queste norme dispongono la proroga dei piani regolatori dei nuclei e delle aree industriali esistenti.

La V sez. del Tar Campania, accogliendo i ricorsi dei proprietari di alcuni fondi ricadenti nel piano regolatore dell’area di sviluppo industriale di Caserta, aveva annullato il decreto di occupazione d’urgenza delle aree occorrenti alla realizzazione di insediamenti produttivi in attuazione del piano, oltre a tutti gli atti della procedura espropriativa.

Le espropriazioni a carico dei proprietari ricorrenti erano state pro... _OMISSIS_ ...e della dichiarazione di pubblica utilità implicita nel piano a.s.i., approvato una prima volta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 1968 e successivamente, a seguito di un’estensione dell’area interessata, con decreto del 28 luglio 1970. Essendo lo stesso scaduto il 28 luglio 1980, per scadenza del termine decennale di efficacia, esso veniva prorogato per effetto dell’articolo 10, comma 9, l. reg. Campania 13 agosto 1998, n. 16 [1].

Nel giudizio di primo grado, il Tar ritenne che l’espressione “medio tempore scaduti” non poteva riferirsi indiscriminatamente a tutti i piani a.s.i. comunque scaduti (ed indipendentemente dal momento della scadenza), ma doveva riferirsi esclusivamente, in virtù di un’interpretazione conforme a Costituzione, ai soli piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991 (data di scadenza dell’ultima proroga degli stessi stabilita con norma statale e... _OMISSIS_ ...gge 31 maggio 1990, n. 128) ed il 25 agosto 1998, data di entrata in vigore della legge regionale 13 agosto 1998, n. 16. Pertanto, poiché il piano a.s.i. di Caserta, era scaduto il 28 luglio 1980, ad esso non poteva applicarsi la citata normativa di proroga: di conseguenza annullava gli atti espropriativi fondati su di una dichiarazione di p.u. inesistente nei casi di specie.

Di diversa opinione il Consiglio di Stato secondo cui il Tar avrebbe, in realtà, disapplicato la legge sostituendosi, nella regolazione del caso concreto, alla volontà del legislatore e assume che l’appello è astrattamente fondato, non potendo dubitarsi dell’applicazione al piano a.s.i. di Caserta della disposizione contenuta nel comma 9, dell’articolo 10, l. reg. Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato dall’articolo 77, l. reg., n. 10 del 2001: su tali norme tuttavia si appunta il sospetto di incostituzionalità in riferimento agli indicati param... _OMISSIS_ ...e a quo ritiene che l’espressione atecnica (piani esistenti) usata dal legislatore non consente di configurare alcun lasso di tempo all’interno del quale far ricadere l’eventuale scadenza dei piani consortili onde prorogarli; sembrando, piuttosto, che il legislatore abbia voluto far rivivere tutti i piani approvati, in qualsiasi tempo scaduti.

Secondo il giudice rimettente la reiterazione dei vincoli espropriativi è consentita ma va motivata circa la necessità e l’attualità di acquisire la proprietà privata (da valutare sulla base di una apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) con contestuale previsione di indennizzo al cittadino sacrificato.

La legge campana censurata, invece, proroga indiscriminatamente tutti i piani a.s.i., scaduti o meno, in aperta violazione del principio di ragionevolezza, cui deve conformarsi la dis... _OMISSIS_ ...l legislatore, nonché dei principi di legalità e di buon andamento, cui deve ispirarsi l’azione amministrativa.

L’art. 53 d.p.r. 6 marzo 1978, n. 218 attribuisce all’approvazione dei piani a.s.i. l’effetto di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere ivi previste, con sottoposizione delle aree ivi contemplate a evidenti vincoli espropriativi. L’art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 stabilisce l’efficacia decennale del piano e, di conseguenza, dei vincoli in esso contenuti.

Le considerazioni del Consiglio di Stato sembrano supportate dalla giurisprudenza costituzionale.

La compressione del diritto di proprietà non può avvenire a tempo indeterminato altrimenti si finisce con l’intaccare il nucleo essenziale della proprietà, svuotandolo di contenuto, e ponendo in essere un’espropriazione sostanziale [2].

La più recente giurisprudenza... _OMISSIS_ ... si è interessata sia della reiterazione amministrativa dei vincoli scaduti [3] sia della loro proroga in via legislativa, fenomeno costituzionalmente non inammissibile a condizione che la compressione del diritto di proprietà da un lato sia contemperata con l’interesse pubblico, per altro verso sia assistita dalla previsione di un indennizzo [4] (ora normativamente previsto dall’art. 39 t.u. espropriazioni e costituisce oggetto specifico di attenzione da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo [5]).

Leggi-provvedimento e scrutinio di costituzionalità Il primo punto dell’indagine è se l’art. 77 comma 2 l. 10/01, laddove dispone che la proroga disposta dall’art. 10 comma 9, l. 16/98 va intesa nel senso che i piani “esistenti” sono anche quelli medio tempore scaduti, sia realmente norma interpretativa, o se dietro l’intento interpretativo si celi una consistente innovazione ampliativa.
... _OMISSIS_ ...ettura della norma si ricava che l’art. 10 comma 9 l. 16/98 si limita a prorogare per tre anni la durata decennale dei piani esistenti, lasciando intendere che siano prorogati i piani ancora non scaduti, secondo principi fissati dalla giurisprudenza civile e amministrativa [6]. L’art. 77 comma 2 l. 10/01, nel dare l’interpretazione autentica dell’art. 10 comma 9, ha esteso l’applicabilità di questo ai piani già scaduti.

Indipendentemente dall’ambito di applicabilità dell’art. 10 comma 9, l. 16/98 la prima norma sarebbe già di per sé in contrasto con l’art. 42, terzo comma, Cost., perché non prevede l’indennizzo per la durata prorogata, sebbene, come la Corte evidenzia, la regola dell’indennizzabilità dei vincoli espropriativi reiterati è ormai un principio consolidato nell’ordinamento, a partire dalla sentenza 179/99, e poi in via legislativa, con l’art. 39 t.u. espropriazioni: regola... _OMISSIS_ ...bile anche alla formulazione letterale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania del 13 agosto 1998, n. 16, nell’interpretazione datane dall’art. 77, comma 2, l. reg. Campania del 11 agosto 2001, n. 10 [7].

Altro punto di indagine è la verifica se l’art. 10 l. reg. 16/98, come interpretato dal 77 l. 10/01, o se l’art. 77 come innovativo dell’art. 10, nella parte in cui fanno rivivere vincoli già scaduti, si pongano in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., oltre che con lo stesso art. 42, poiché l’indennizzabilità non è comunque sufficiente a giustificare l’indeterminatezza del vincolo, essendo mancati a monte sia il bilanciamento degli interessi pubblici e privati, nel senso della necessità ed attualità per la p.a. di disporre della proprietà privata per un progetto di interesse generale, sia adeguata motivazione e previsione di indennizzo.

L’applicabilità dei principi del giusto procedim... _OMISSIS_ ... in sostituzione di singoli provvedimenti amministrativi, in un primo tempo fortemente accreditata, è stata ridimensionata dalla Corte, secondo cui il regime delle impugnative si ricava dal valore che l’atto assume e non dal suo contenuto, pertanto la legge formale è assoggettata al solo sindacato di legittimità costituzionale previsto dall’art. 134 Cost.; di conseguenza è escluso che la legge possa essere impugnata per la violazione delle regole partecipative in sede procedimentale o del diritto di difesa in giudizio [8].

Si è obiettato che, nei casi in cui la situazione su cui la legge è intervenuta necessiti della valutazione di più fatti ed interessi [9], la legge-provvedimento violerebbe i principi di buon andamento e imparzialità, per cui tale tipologia di atto sarebbe ammissibile solo nei casi di contenuto vincolato o a bassa discrezionalità [10]. Questo perché, per i provvedimenti, va rispettata la riserva di amministrazione [11] p... _OMISSIS_ ... di separazione dei poteri e del giusto procedimento.

Tale obiezione, tuttavia, non ha trovato seguito nella giurisprudenza del giudice delle leggi, che ha ritenuto pienamente legittimo e, in certo senso, inevitabile il ricorso alle leggi-provvedimento [12], purchè non se ne assuma l’arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza.

Peraltro il sindacato di ragionevolezza [13] su tale categoria di provvedimenti è più stretto e direttamente correlato alle caratteristiche del caso [14] dovendosi parametrare l’adeguatezza dell’intervento specifico ai mezzi e fini legislativi, la sua coerenza e non arbitrarietà, le ragioni che lo giustificano.

Va detto, però, che il controllo di ragionevolezza, che pur dovrebbe essere tale da recuperare le garanzie giurisdizionali eventualmente perdute in sede di giurisdizione amministrativa, non si è mai spinto fino a poter essere assimilato al sindacato del giudice amministrativ... _OMISSIS_ ...cesso di potere e alla verifica rigorosa delle motivazioni [15].

E’ stata la stessa Corte a suggerire che una maggiore effettività alla tutela giurisdizionale si potrebbe conseguire con l’impugnazione degli atti applicativi delle leggi provvedimento [16] o di atti amministrativi preparatori al provvedimento legislativo che li ha approvati [17].

Con particolare riferimento ai piani urbanistici, diretto precipitato della suesposta tesi è che non è irragionevole [18] che gli stessi vengano approvati con legge, vale a dire con l’atto che esprime la suprema volontà politica dell’organo direttamente rappresentativo della popolazione, dal momento che i privati conservano intatta la possibilità di impugnare gli atti applicativi eventualmente lesivi che sono tutti approvati con atti amministrativi [19].

La Corte ripensa la sua posizione Va, innanzitutto, segnalato un problema di rilevanza della questione ... _OMISSIS_ ...costituzionale, essendo i decreti di occupazione successivi alla scadenza della proroga triennale e, pertanto, illegittimi, poiché emessi in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, e non suscettibili di essere incisi dalla dichiarazione di incostituzionalità delle norme che prorogano il piano a.s.i., tranne che per un’unica fattispecie [20].

La proroga decorreva dall’entrata in vigore della l. reg. Campania 16/98, ovvero dal 25.8.1998, giorno di pubblicazione della legge sul B.U. regionale, e quindi al momento del decreto di occupazione oggetto dei giudizi amministrativi (13.3.2002) detta proroga era scaduta (25.5.2001). Nessun effetto sul decreto impugnato, dunque, eserciterebbero le norme censurate: e nemmeno può sostenersi, né le ordinanze di rimessione lo prospettavano, che la successiva l.reg. 10/01 abbia ulteriormente allungato la proroga, avendo la stessa avuto, semplicemente, l’effetto di rendere applicabile la proroga tr... _OMISSIS_ .... 16/98 ai piani scaduti.

La Corte tuttavia ha ritenuto prevalente, su evidenti profili di inammissibilità, l’interesse a porre un freno all’uso regionale di adottare atti sostanzialmente amministrativi (adozione dei piani a.s.i. con implicita imposizione di vincoli preordinati all’esproprio [21]) con un provvedimento formalmente legislativo così sottraendosi al rispetto delle garanzie procedimentali.

Questa, dunque, la vera portata innovativa della pronuncia: la reviviscenza dei piani a.s.i. attraverso lo strumento della legge-provvedimento è incostituzionale sotto il profilo della irragionevolezza, poiché trattasi di provvedimento legislativo adoperato per adottare atti amministrativi al di fuori degli obblighi di partecipazione e di motivazione.

Altro è, secondo la Corte, la proroga di vincoli ancora in corso mediante un provvedimento generale (l’art. 10, comma 9, l. reg. 16/98), che si giust... _OMISSIS_ ...l’ambito di un intervento normativo che regola l’intera materia dei consorzi a.s.i., altro è l’intento di far rivivere, utilizzando lo strumento dell’interpretazione autentica contenuta nell’art. 77 comma 2 l. reg. 10/01, vincoli ormai scaduti.

Osserva la Consulta che la rinnovazione della limitazione dei diritti dei privati, attraverso la reviviscenza dei piani a.s.i., va necess...


...continua.  Qui sono visibili 14000 su 14334 caratteri complessivi dell'articolo.

 NOTA BENE: Sono omessi dal presente articolo eventuali note ed altri contenuti reperibili nel prodotto da cui il presente articolo è tratto (v. sotto)

Acquista per soli 7,00 € l'articolo, che ti verrà inviato via mail e che potrai scaricarti dalla tua area privata nella sua interezza e senza omissis.

Acquista articolo

Autore

Benini, Stefano

Magistrato della Corte di Cassazione