La direttiva 2008/99/CE: la tutela penale dell'ambiente nella Comunità europea

La direttiva 2008/99 rappresenta il punto di arrivo di un articolato percorso, oramai più che trentennale, compiuto dalle istituzioni comunitarie, diretto ad apprestare un elevato livello di tutela all’ambiente [1].

Più di duecento direttive risultano attualmente vigenti in materia, con ciò confermando che l’ambiente è il settore nel quale il legislatore comunitario è più prolifico; significativa è, altresì, la frequenza – superiore a quella registrata negli altri settori di competenza legislativa concorrente – con la quale vengono inflitte sanzioni agli Stati membri per il mancato recepimento delle disposizioni comunitarie.

Del pari notevole è l’apporto della giurisprudenza della Corte Europea di Giustizia... _OMISSIS_ ...el fornire ai giudici nazionali gli opportuni criteri interpretativi, necessari per fare del diritto comunitario una parte rilevante del diritto vivente interno e fornire effettività alla tutela dell’ambiente.

Non si è trattato, però, un approdo agevole.

Sono state necessarie, infatti, una Convenzione ed una Decisione Quadro del Consiglio di Europa e ben due sentenze della Corte di Giustizia, nelle quali sono state affrontate le questioni concernenti l’estensione delle competenze del legislatore comunitario in materia penale nonché il fondamento normativo comunitario delle disposizioni riguardanti la protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale.

La Convenzione per la tutela dell’ambiente attraverso... _OMISSIS_ ...ale, adottata dal Consiglio d’Europa il 4 novembre 1998 [2] – e non entrata in vigore a causa del numero insufficiente di ratifiche intervenute – prevedeva, per la prima volta, l’obbligo per gli Stati di criminalizzare una serie di condotte produttive di danno o pericolo per l’ambiente. Venivano, altresì, introdotte ulteriori misure sanzionatorie dirette ad aggredire i proventi derivanti dall’abuso del bene – ambiente, ed in particolare la confisca dei profitti ottenuti dai reati ambientali, sotto la forma anche della “confisca per equivalente” del profitto ottenuto dal singolo o dalla persona giuridica.

Con la decisione quadro 2003/80/GAI, del 27 gennaio 2003 [3], in materia di tutela penale de... _OMISSIS_ ...l Consiglio dei Ministri dell’Unione imponeva agli Stati membri l’obbligo di introdurre sanzioni penali per le condotte dolose che, violando le prescrizioni attuative delle disposizioni del diritto comunitario a tutela dell’ambiente, ledono o mettono in pericolo la salute umana o il bene ambiente.

La decisione quadro, attraverso un collegamento, sia naturalistico che funzionale tra il bene ambiente ed il bene dell’incolumità individuale, intendeva fissare uno standard minimo di protezione dell’ambiente attraverso lo strumento penale, residuando in capo agli Stati membri il potere di istituire altre fattispecie di reato e di prevedere trattamenti sanzionatori ancor più rigorosi.

Le violazioni del diritto comunitario ... _OMISSIS_ ...la decisione quadro 2003/80/GAI considerava quali fattispecie da criminalizzare, richiamavano, in larga parte, quelle già previste nell’allegato alla proposta di direttiva della Commissione del 13 marzo 2001.

Ed infatti, la Commissione Europea aveva maturato il convincimento secondo il quale la base giuridica dell’intervento di tutela dell’ambiente attraverso il ricorso al diritto penale dovesse essere una “direttiva”, trattandosi di materia di diritto comunitario, in quanto tale ricadente nel cosiddetto “Primo Pilastro”, laddove fossero da ascrivere alla competenza del Consiglio le questioni –attribuibili all’area del “Terzo Pilastro”– relative alle norme procedurali attinenti all’e... _OMISSIS_ ...al coordinamento giurisdizionale dell’azione penale [4].

L’intervento del Consiglio del 27 gennaio 2003 spinse, quindi, la Commissione europea a proporre ricorso alla Corte di Giustizia, che, con la sentenza del 13 settembre del 2005 (Causa 176/03), decideva l’annullamento della decisione 2003/80/GAI.

In tale pronunzia, la Corte di Giustizia, Grande Sezione, pur rilevando che «(…), in via di principio, la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano nella competenza della Comunità (…), osservava come tale “(…) constatazione non può tuttavia impedire al legislatore comunitario, allorché l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuas... _OMISSIS_ ...lle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente. (…) La circostanza che gli artt. 135 CE e 280, n. 4, CE riservino rispettivamente nei settori della cooperazione doganale e della lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, l’applicazione del diritto penale nazionale e l’amministrazione della giustizia agli Stati membri non è idonea a inficiare la conclusione. Infatti, non può dedursi da tali disposizioni che, in sede di attuazione della politica ambientale, qualunqu... _OMISSIS_ ...e penale (…) debba essere esclusa, quand’anche si rivelasse necessaria a garantire l’effettività del diritto comunitario».

In seguito a detta pronuncia di annullamento totale adottata dalla Corte, la Commissione, inviava, il 23 novembre 2005, al Parlamento europeo ed al Consiglio una comunicazione ufficiale nella quale esponeva quali dovessero essere, a suo giudizio, le iniziative da intraprendere per dare piena esecuzione alla statuizione, ponendo così le basi per l’elaborazione di una nuova proposta di direttiva, in particolare evidenziando come:

le disposizioni di diritto penale ambientale appartenessero all’ambito del primo Pilastro;

nel ricorrere al diritto penale quale “extre... _OMISSIS_ ..., il legislatore comunitario avrebbe dovuto operare alla duplice condizione della necessità e della coerenza, ovvero nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

In tale prospettiva, si collocava anche il ricorso della Commissione avverso analoga decisione quadro adottata dal Consiglio d’Europa, la nr. 2005/667, in materia di inquinamento delle acque provocato dalle navi.

Nella sentenza del 23 ottobre del 2007 (Causa 440/05), la Corte di Giustizia, partendo dalle considerazioni svolte nella precedente pronunzia del settembre del 2005, avvertiva come «(…) la scelta del fondamento normativo di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in parti... _OMISSIS_ ...o e il contenuto dell’atto (…).» Nel rilevare come le disposizioni contenute in tale decisione «(…) mirano a garantire l’efficacia delle norme adottate nel campo della sicurezza marittima, la cui inosservanza può avere gravi conseguenze per l’ambiente, imponendo agli Stati membri l’obbligo di sanzionare penalmente determinati comportamenti (…)» rilevava che «(…) tali articoli devono essere considerati finalizzati essenzialmente al miglioramento della sicurezza marittima, al pari della tutela dell’ambiente, e avrebbero potut...


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