Il sistema indennitario introdotto dalla legge n.244/2007

Il sistema indennitario introdotto dalla legge n.244/2007 Una volta completato l’esame dei testi “costituzionali” che si occupano del diritto all’indennizzo in favore del proprietario espropriato, è ora venuto il momento di verificare se la ponderazione fra interessi contrapposti aventi entrambi valore costituzionale e sovranazionale-interesse individuale(del proprietario) e interesse pubblico correlato alla funzione sociale della proprietà ed alle ragioni di pubblica utilità previste dall’art.1 Prot.n.1 alla CEDU- operata dalla legge n.244/2007 in tema di indennizzo espropriativo possa dirsi ragionevole e se essa ha raggiunto un punto di equilibrio in linea con la giurisprudenza di Strasburgo.

Per far ciò il giudice dovrà assumere le vesti del legislatore e valutare la proporzionalità dell’intervento attraverso la ponderazione degli interessi in gioco, suggerita tanto dalla Corte di Strasburgo che dalla Corte costituzi... _OMISSIS_ ...;eventuale sussistenza di ragioni sociali evidenti che renderebbero possibile, praticabile o dovuto un diverso giudizio di proporzionalità.

Orbene, con riguardo alla previsione generale del valore pieno - art.37 d.p.r. n.327/2001 così sostituito dall’art.2 comma 89 della l.n.244 cit. - L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene in favore del proprietario legittimamente ablato - nulla quaestio.

Il legislatore ha preso atto dell’evoluzione del pensiero della Corte costituzionale, fino a ieri agganciato alla teoria del serio ristoro ed oggi invece proteso verso quella del giusto prezzo in modo da mettersi al passo con le principali discipline comuni europee [1].

Tale presa d’atto lascia dunque ritenere che la scelta del legislatore abbia realizzato un «fair balance» fra interessi individuali compressi e quelli... _OMISSIS_ ...iustificano l’adozione dell’atto espropriativo, andando forse oltre le indicazioni espresse dal giudice costituzionale.

Del resto, una volta caduta l’interpretazione che la Corte costituzionale aveva fornito rispetto al concetto di indennizzo contemplato dall’art. 42, terzo comma, Cost., rimaneva l’art. 834 c.c. che, indicando l’indennità come “giusta” evocava categorie del diritto naturale e, con esse la Convenzione dei diritti e delle libertà fondamentali.

Anzi, v’è da registrare l’ulteriore previsione che in caso di accordo di cessione volontaria premia ulteriormente il proprietario attribuendogli un’aggiunta del dieci per cento sul valore del bene che finisce, poi, per creare problemi di non poco momento comparando i sistema indennitario con quello “risarcitorio” previsto per l’istituto dell’occupazione illecita - ci si passi qui l’espressio... _OMISSIS_ ...Ma tale aumento non sembra creare uno sbilanciamento tra diritto dominicale ed interesse pubblico, rientrando tra le misure che il legislatore può adottare, secondo la teoria del c.d. margine di apprezzamento, per indurre il proprietario a forme ablative più celeri e dunque destinate, complessivamente, a realizzare un risparmio di spesa per l’amministrazione -.

In questa direzione, del resto, Cass.n.9245/2008 ha ritenuto manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale, sollevata con riferimento agli artt. 2, 3 e 42 Cost. dell'art. 37, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, come sostituito dall'art. 2, comma 89, lett. a) della legge 24 dicembre 2007, n. 244, nella parte in cui dispone che l'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene, in quanto la norma novellata è in linea con l'interpretazione data dalla Corte europea dei diritti dell'uomo all'art. 1 del Proto... _OMISSIS_ ...le alla Convenzione CEDU e della quale la Corte costituzionale ha sancito la piena compatibilità con l'art. 42 Cost.

Affermazione che, tuttavia, ha riguardato l’ipotizzata violazione del canone costituzionale sul presupposto che il ricorso al valore venale fosse eccessivo e non la conformità della riduzione del 25% introdotta per gli interventi di riforma economico sociale [2].

Sarà comunque la verifica giudiziaria a consentire l'esame di questioni che la legge introdotta dopo Corte cost.n.348/2007 non ha compiutamente disciplinato e che imporranno, ancora una volta, un’attenta considerazione ed un’adeguata ponderazione da parte del giudice.

Ed in questo contesto si inserisce, probabilmente, anche la questione legata all'indennizzabilità del "valore azienda" in favore del titolare in aggiunta al valore del fondo ove si esercita l'attività imprenditoriale [3].



La rid... _OMISSIS_ ... per gli interventi di riforma economico-sociale Il tema caldo è, infatti, quello relativo alla riduzione secca dell’indennizzo per i casi di interventi collegati a riforme economico sociali: quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento.

Tema che, in ogni caso, è destinato a riguardare solo gli espropri ai quali si applica la nuova disciplina [4].

Orbene, già all’indomani (di Corte cost.n. 348/2007 e) dei progetti di legge che venivano spasmodicamente annunziati e poi diffusi sul tema, ci eravamo sforzati di sottolineare che il problema della “congruità” - id est costituzionalità di tale criterio anche alla luce dell’art.117 1^ comma Cost. - non si sarebbe potuto dipanare in astratto, dovendosi piuttosto valutare l’operato volta per volta espresso dall’amministrazione espropriante che invoca la r... _OMISSIS_ ...%.

Ritenemmo, così, che la riduzione anzidetta sarebbe stata legittima in relazione alla particolare natura dell’esproprio ed alle particolari ragioni che l’avessero originato. A tale conclusione ci sembra conducano le indicazioni espresse dal giudice europeo dei diritti umani e dalla Corte costituzionale che sembrano davvero – e straordinariamente - unificarsi quando entrambe le giurisdizioni mettono in rilievo come la fissità di una regola astratta di quantificazione dell’indennizzo espropriativo potrebbe non apparire ragionevole.

Questo pare il senso della giurisprudenza di Strasburgo che, esaminata nel suo complesso, riconosce un’escursione ampia al legislatore nazionale il quale, pur tenuto ad una commisurazione del giusto prezzo ammette, sia pur in casi eccezionali, addirittura l’assenza totale di indennizzo in caso di particolare rilevanza degli obiettivi di interesse pubblico [5].
... _OMISSIS_ ...oga conclusione si riscontra in Corte cost. n.348/2007 [6].

Nella stessa prospettiva si pongono le due giurisdizioni rispetto alla necessità di valutare l'adeguatezza dell'indennità in termini relativi ed avendo riguardo al quadro storico-economico ed al contesto istituzionale – p.5.6 Corte cost.n.348/07 e Corte dir. uomo 29 marzo 2006, Scordino c. Italia § 95/98-.

Analoga concordia si riscontra con riguardo all’impossibilità di considerare, nell’attuale contesto storico, problemi di equilibrio della finanza pubblica [7], avendo il giudice delle leggi interne superato la prospettiva che lo aveva condotto a giustificare il criterio indennitario introdotto, sia pur temporaneamente, dall’art.5 bis l.n.359/1992.

Perfetta sintonia fra le due giurisdizioni emerge, ancora, allorchè il giudice costituzionale si interroga sull’opportunità di introdurre un criterio generale ed astratto di liquidazione... _OMISSIS_ ...ennizzo [8]. Ed anche l’art.17 della Carta dei diritti fondamentali sembra perfettamente armonizzarsi con i diritti viventi appena evocati.

Delle parziali distonie fra le due giurisdizioni si possono, semmai, cogliere con riguardo all’ambito della nozione di riforma economico sociale [9].

Si ricorderà, del resto, che la giurisprudenza costituzionale aveva direttamente inquadrato l’art.5 bis l.n.359/1992 proprio nell’ambito di quelle norme statali fondamentali di riforma economico sociali che si pongono come limite all'esercizio della stessa potestà legislativa esclusiva [10].

Ma su ciò non è il caso di insistere, se appunto si considera il diverso angolo visuale del giudice europeo, orientato a circoscrivere il margine di apprezzamento riconosciuto ai singoli Stati nella determinazione di un indennizzo ridotto rispetto al valore venale, rispetto a quella del giudice costituzionale, indirizzato a garanti... _OMISSIS_ ...formità del sistema indennitario all’interno del contesto italiano.

Orbene, preso atto di questa concordia di fondo fra gli imput espressi dalle due giurisdizioni (Corte costituzionale e Corte europea dei diritti dell’uomo) sulla direzione di una piena tutela del diritto dominicale, sembra di poter dire che con riferimento alla riduzione dell’indennizzo prevista dal legislatore nazionale non potranno ritenersi compresi i casi di realizzazione di infrastrutture e di alloggi popolari [11]; riduzione che non dovrà nemmeno applicarsi ad espropri orientati a perseguire finalità collettive di una comunità più o meno ampia - sia essa orientata al risanamento ambientale, all’edilizia scolastica, alla realizzazione di interventi ad hoc - e dunque giammai, gli interventi rivolti a realizzare singole opere pubbliche - siano esse strade, giardini, piazze, ecc.- a meno di implementare evidenti distonie rispetto alla giurisprudenza della Corte eu... _OMISSIS_ ...F|
Discorso diverso potrebbe farsi rispetto alle espropriazioni finalizzate alla realizzazione di grandi opere pubbliche di cui alla c.d. legge obiettivo della fine del 2001.

Va ricordato, infatti, che la particolare rilevanza del sistema delle infrastrutture e la capacità di dare un forte scossone al sistema economico nazionale aveva reso improcrastinabile non solo l’adozione di un apparato normativo chiaramente rivolto a snellire le procedure strettamente correlate all’esecuzione dei lavori pubblici, ma anche l’approntamento di meccanismi che rendessero celeri i segmenti procedimentali correlati al reperimento delle aree private ove realizzare dette infrastrutture.

In quella prospettiva l’art.1 l.ult.cit. prevedeva che “Il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente in... _OMISSIS_ ...le da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.

L'individuazione è operata, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di un programma, formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti, e inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione.

Nell'individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale.”

Il tema, tuttavia, passa per l’individuazione concreta di ciò che verrà inserito nel concetto di grande opera pubblica. In definitiva, la chiave di lettura che si è qui proposta guarda con favore ad un’interpretazione de... _OMISSIS_ ...onforme al diritto vivente della Corte dei diritti umani e non richiede alcun intervento caducatorio della normativa appena introdotta.

Ciò che sembra confermato dai primi interventi del giudice di legittimità (S.U.sent.n.5265/2008) correttamente ispirati ad escludere il vulnus della legislazione speciale in tema di espropriazioni connesse a fenomeni sismici - art. 80 della legge 14 maggio 1981, n. 219 - con il parametro dell’art.117 Cost. 1^comma, proprio in ragione l’assoluta eccezionalità dell’intervento allora introdotto normativamente.

La Corte ha in particolare ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità, osservando che secondo Corte cost.n.348/2007 obiettivi legittimi di utilità pubblica come quelli perseguiti da misura di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo.

Il che si verifica con la legge 14 maggi... _OMISSIS_ ... avente natura speciale, temporanea ed eccezionale, in quanto volta a porre rimedio alle conseguenze degli eventi sismici del novembre 1980 e febbraio 1981, e non assumendo rilevanza il fatto che l'art. 37, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001...