La proprietà in ambito sovranazionale

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, c.d. CEDU, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955 n. 848, e il suo Protocollo addizionale sottoscritto in data 20 marzo 1952, insegnano – in modo analogo alla nostra Costituzione – che l'Amministrazione può acquisire il diritto di proprietà solamente attraverso l'emanazione di un formale provvedimento amministrativo.

L'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione sancisce il diritto al rispetto dei beni e si esprime come segue: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni pre... _OMISSIS_ ...ge e dai principi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altre contribuzioni o delle ammende».

Pertanto, la scelta compiuta a livello pattizio è stata quella a favore del più serio riconoscimento e della più ampia tutela del diritto di proprietà. La norma poi fa comunque salva la possibilità per la Pubblica Amministrazione di sacrificare il diritto dominicale a determinate condizioni, previste allo scopo di delimitare l'ambito di esercizio del potere espropriativo pubblico.

L'... _OMISSIS_ ...ella norma, infine, fonda l'esistenza del potere conformativo della proprietà, che può essere esercitato per disciplinarne l'utilizzo in senso rispettoso dell'interesse generale. Tale potere, dunque, va ad incidere sulle facoltà connesse alla posizione proprietaria, ma non determina il trasferimento coatto della titolarità della stessa [32].

Il percorso che ha portato alla formalizzazione del diritto al rispetto dei beni non è stato facile e pacifico: inizialmente si sono posti grandi dubbi rispetto all'opportunità di inserire nel catalogo dei diritti attinenti alla persona un diritto prettamente di matrice economica [33].

La problematica assumeva ancora maggiore rilievo in un'epoca nella quale alcuni degli Stati aderenti erano impegnati in del... _OMISSIS_ ...di nazionalizzazione [34]. La scelta finale fu quella in favore della previsione della tutela del diritto di proprietà, ma la sua affermazione nel diritto vivente della Convenzione – sia nelle pronunce della Corte di Strasburgo sia negli interventi della Commissione – non fu immediata, ma anzi dovette aspettare diversi anni. Addirittura, in una prima fase la Commissione aveva espressamente dichiarato la propria intenzione di attenuare o addirittura eliminare la portata precettiva dell'art. 1, così da consentire una sorta di salvaguardia della sovranità e della specificità dei singoli Stati aderenti.

Ciò nonostante, l'art. 1 del Protocollo ha consentito di elevare la tutela dell'assetto proprietario ad un livello sovranazionale, “liber... _OMISSIS_ ...a una prospettiva nazionale, limitata di Paese in Paese. L'operato della Corte poi, una volta superata l'iniziale ripensamento, nel corso degli anni è andato affermando la tutela dei diritti umani fondamentali, in ragione della loro assoluta rilevanza, sulla sovranità degli Stati.

Negli ultimi decenni la Corte ha ritenuto di dover elevare la protezione del diritto al rispetto dei beni rispetto alla posizione su cui si era assestata negli anni, in cui sostanzialmente si verificavano l'adeguatezza del risarcimento e il giusto bilanciamento tra interesse pubblico e interesse proprietario. I giudici hanno ritenuto di doversi spingere più a fondo, indagando sul rispetto del principio di legalità da parte dei singoli Stati.

I giudici sono quindi giun... _OMISSIS_ ... che, prima di tutto, l'ingerenza del potere pubblico nella sfera giuridica del singolo deve avvenire legalmente: solamente dopo che si è accertata la legalità della privazione o della limitazione del diritto acquisteranno rilevanza il compromesso tra interesse della collettività e interesse del singolo e il rispetto dei diritti umani. I giudici di Strasburgo, pur statuendo che sono prima di tutto le autorità nazionali a dover accertare la costituzionalità di una misura espropriativa, hanno progressivamente rinforzato il controllo sostanziale delle leggi che limitano la proprietà, sia con riferimento alla loro accessibilità e precisione, sua con riferimento alla loro non arbitrarietà [35].

La norma in esame parla al primo comma di pubblica utilità e al secondo... _OMISSIS_ ...esse generale, ma si può affermare con sufficiente certezza che i due concetti non si distinguano per i profili sostanziali.

Con riferimento all'apprezzamento circa la loro individuazione, la Corte ha enucleato la c.d. teoria del margine di apprezzamento statale, in base alla quale compete al legislatore nazionale, nell'esercizio della sua discrezionalità, individuare la pubblica utilità in virtù dell'implicazione di aspetti economici, politici e sociali che solo esso può conoscere nel dettaglio; tuttavia ciò deve essere fatto entro limiti ragionevoli.

E, sempre secondo la teoria, questo potere discrezionale statale non è sindacabile dal giudice sovranazionale. Pertanto, spetta in prima battuta all'autorità nazionale pronunciarsi sui problemi d... _OMISSIS_ ...erale, residuando alla Corte di Strasburgo un potere di intervento solamente sui casi in cui le valutazioni dello Stato si siano rivelate manifestamente prive di ragionevolezza [36].

Con riferimento alla teoria del margine di apprezzamento statale, la nostra Corte Costituzionale ha affermato che esso «trova la sua primaria concretizzazione nella funzione legislativa del Parlamento, ma deve essere sempre presente nelle valutazioni di questa Corte, cui non sfugge che la tutela dei diritti fondamentali deve essere sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro.

Naturalmente, alla Corte europea spetta di decidere sul singolo caso e sul singolo diritto fondamentale, mentre appartiene alle au... _OMISSIS_ ...i il dovere di evitare che la tutela di alcuni diritti fondamentali – compresi nella previsione generale ed unitaria dell'art. 2 Cost. – si sviluppi in modo squilibrato, con sacrificio di altri diritti ugualmente tutelati dalla Carta costituzionale e dalla stessa Convenzione europea» [37].

La Corte europea ha ritenuto di ricavare delle nozioni autonome di pubblica utilità e di interesse generale sufficientemente ampie, allo scopo di evitare che questi concetti rimanessero legati ai contesti nazionali e alle singole legislazioni [38]. Si può quindi concludere che nell'intero corpo giurisprudenziale della Corte di Strasburgo si riscontra chiaramente la volontà di preservare la legalità e le esigenze della collettività nel processo di bilanciame... _OMISSIS_ ...se generale e interesse proprietario, nel rispetto del principio di proporzionalità tra scopo perseguito e mezzi utilizzati.