La proprietà nel diritto dell'Unione europea e la funzione sociale

L'indagine compiuta fin qui impone di aprire una finestra sul diritto dell'Unione europea, anche solo per verificare in che modo si atteggia rispetto al diritto di proprietà la funzione sociale della quale più volte ha parlato la Corte di Giustizia.

Per far ciò occorre muovere dall’unico dato giuridico esistente - art.345 TFUE (ex art.295 Tr.CE)- laddove afferma l’intangibilità del <<regime di proprietà esistente negli Stati membri>>.

Tale disposizione, ad una prima lettura, sembrerebbe lasciare totalmente fuori dall’ambito eurounitario la tutela del diritto dominicale.

Ma così non è stato, ad eccezione di qualche opinione dissenziente, se si guarda al diritto vivente della Corte di giustizia che nella sua quotidiana opera di individuazione dei non scritti principi generali del diritto comunitario vi ha incluso anche il diritto di proprietà.

Essa ha inizialmente chiarito che... _OMISSIS_ ...inamento giuridico comunitario il diritto di proprietà <<è tutelato alla stregua dei principi comuni alle Costituzioni degli stati membri recepiti nel protocollo addizionale alla convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo>> [1].

E’ stato inoltre precisato, nel medesimo contesto, che tale diritto, come i restanti diritti fondamentali, costituisce parte integrante dei principi generali del diritto di cui la Corte garantisce l'osservanza e che, a tal fine, quest'ultima s'ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell'uomo cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito.

Inoltre, proprio nella sentenza Hauer il giudice comunitario, interpretando l’art.1 Prot.n.1 alla CEDU, ha riconosciuto in esso l’esistenza di un diritto ad un giusto indennizzo nel caso di espropriazione o privazione de... _OMISSIS_ ...ur ritenendo che i principi di diritto internazione generalmente riconosciuti vanno applicati soltanto agli stranieri - in linea con quanto affermato dagli organi giurisdizionali della CEDU -.

Si è quindi ulteriormente specificato che il Trattato CE riconosce l’intangibilità del regime di proprietà esistente negli stati membri-art.295 come modificato dal Trattato di Amsterdam- [2] e che il diritto di proprietà rientra fra i principi generali del diritto comunitario.

Il che val quanto dire che ogni autorità nazionale- e quindi anche i giudici degli ordinamenti interni- è tenuta ad applicare il diritto interno in conformità ai principi supremi del diritto comunitario.

La peculiarità che sembra comunque emergere nel riconoscimento del diritto di proprietà a livello comunitario è, per un verso, la matrice non esclusivamente convenzionale di tale diritto.

In questo senso il rinvio alla CEDU ed al suo protocol... _OMISSIS_ ...saustivo, se appunto si considera l’attenzione che il giudice comunitario ha riservato anche ai principi comuni alle Costituzioni, pur mai direttamente esaminate.

Opzione che consente quindi alla Corte di sottrarsi ai dicta di Strasburgo [3] e che, d’altra parte, consente di accentuare il ruolo creativo del giudice di Lussemburgo [4].

D’altra parte, va sottolineato il costante richiamo – operato dalla Corte di giustizia - alle limitazioni che l’ordinamento comunitario deve prevedere in vista del perseguimento di altri interessi concorrenti è esso stesso dimostrazione di quanto la Corte di giustizia abbia prestato attenzione alle tradizioni costituzionali dei paesi membri [5].

In questa prospettiva, non (completamente) presente, come si è visto, nella disciplina contenuta nell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU, si chiarisce che i diritti fondamentali non risultano essere prerogative assolute, ma va... _OMISSIS_ ... in relazione alla funzione da essi svolta nella società.

Ciò rende possibile “operare restrizioni all'esercizio di detti diritti, in particolare nell'ambito di un'organizzazione comune dei mercati, purché dette restrizioni rispondano effettivamente a finalità d'interesse generale perseguite dalla Comunità e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudichi la sostanza stessa di tali diritti [6].

Tale affermazione si ritrova, peraltro, già nella sentenza Nold/Commissione allorché si precisa che “i diritti così garantiti, lungi dal costituire prerogative assolute, vanno considerati alla luce della funzione sociale dei beni e delle attività oggetto della tutela.”

Ed in modo analogo si è espresso il Tribunale di 1^ grado nella causa Hauer c. Consiglio e Commissione, precisando che il diritto di proprietà deve essere <<considerato... _OMISSIS_ ...a sua funzione sociale>> sicchè la Comunità può apportare al diritto stesso restrizioni nell’ambito di una sua organizzazione comune di mercato con il limite che esse rispondano a tali scopi ed obiettivi senza costituire un intervento sproporzionato o inaccettabile [7].

Ed anche la ricordata sentenza Hauer aveva ammesso che il diritto di proprietà non costituisce una prerogativa assoluta e può invece, data la sua funzione sociale, essere sensibilmente limitato, fermo restando che tali limitazioni non devono costituire, tenuto conto dello scopo perseguito dall'autorità che le prescrive, «un intervento inaccettabile e sproporzionato rispetto ai fini perseguiti nelle prerogative del proprietario, tale da ledere addirittura la sostanza del diritto di proprietà» (punto 23).

Ciò ha consentito alla Corte [8] di riconoscere che l’assenza di indennizzo in caso di distruzione o abbattimento dei pesci connesso si inserisc... _OMISSIS_ ...bito di misure volta al contrasto di malattia contagiose una volta che esse siano individuate all’intero di un’azienda.

In tale prospettiva, la possibilità che il focolaio possa estendersi rapidamente ha indotto il legislatore comunitario (direttiva 93/53) a prevedere la distruzione e l'abbattimento immediati di tutti i pesci senza indennizzo. Tali misure, secondo la corte, sono giustificate da un obiettivo di interesse generale della Comunità e sono proporzionate rispetto all'obiettivo perseguito senza così pregiudicare la sostanza stessa del diritto di proprietà.

Osservava infatti l’Avvocato Generale Michio, nelle sue conclusioni depositate il 20 settembre 2001 relative allo stesso procedimento, che “la limitazione del diritto di proprietà subita da queste due imprese consisteva quindi nell'obbligo, da una parte, di interrompere, mediante un abbattimento sistematico, l'ingrassamento dei pesci presenti nei l... _OMISSIS_ ... dall'altra, di distruggere quelli che non potevano essere commercializzati a causa del loro stato sanitario o delle dimensioni insufficienti. Si è evidentemente ben lontani da un «intervento inaccettabile e sproporzionato» ai sensi della citata sentenza Hauer”-p.78.

Veniva inoltre chiarito, proprio per differenziare l’ipotesi posta al vaglio della Corte da altre nelle quali alla privazione della proprietà deve riconnettersi sempre il diritto ad un indennizzo , che “In un'ipotesi del genere siamo agli antipodi dell'espropriazione di un immobile, costituita dall'appropriazione da parte dell'autorità pubblica di un bene appartenente ad un privato.

Non vi è un bene con un valore economico certo la cui proprietà viene trasferita per soddisfare una rilevante necessità d'interesse generale. Vi è soltanto un bene che, anche se può eventualmente avere ancora un certo valore economico, dev'essere eliminato e che quindi ... _OMISSIS_ ...ere valorizzato nell'ambito degli scambi commerciali.” - p.93 -.

Princìpi che sono stati ribaditi a proposito delle limitazioni all’esercizio di attività imprenditoriali imposti a livello comunitario [9].

D’altra parte, la comparsa di interessi di natura generale che restringono il contenuto dei diritti fondamentali deve ritenersi ormai una costante delle pronunzie della Corte di Lussemburgo.

Sul punto, può ricordarsi la vicenda che ha visto contrapposto la Comunità europea ed un imprenditore al quale la risoluzione del Consiglio 8 agosto 1990 n.2340 aveva impedito di proseguire i rapporti commerciali con Iraq e Kuwait. L’imprenditore aveva infatti accusato la Comunità di avere posto in essere una condotta equiparabile ad un’espropriazione [10].

Il giudice di prima istanza [11] aveva respinto le domande, rilevando che non poteva ritenersi applicabile l’art.1 Prot.n.1 a... _OMISSIS_ ...ertendosi in ipotesi di privazione diretta della proprietà, ed in ogni caso riconoscendo l’esistenza di un interesse generale della comunità- alla pace ed alla sicurezza internazionali- che giustificava il sacrificio agli interessi individuali imposto.

Indirizzo poi confermato dalla Corte di giustizia in sede di impugnazione [12].

Analoghi principi sono stati di recente espressi dalla Grande Sezione della Corte di giustizia -sent.3 settembre 2008, cause riunite C-402/05 P e C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi e altri c. Consiglio- che, chiamata a verificare nuovamente se la misura di congelamento prevista dal regolamento CE- reso in attuazione di risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite - che imponeva il congelamento dei beni a persone ed organizzazioni accusate di far parte di reti terroristiche un intervento sproporzionato, ha ritenuto che tale misura cautelare, non privando tali persone della loro proprietà ma pur ... _OMISSIS_ ...estrizione considerevole all’esercizio del diritto di proprietà era proporzionata, sussistendo un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.

In questa direzione sono state evidenziate le finalità del regolamento attuativo, a livello comunitario, delle misure restrittive stabilite dal Consiglio di sicurezza nei confronti di terroristi e delle organizzazioni allo stesso legate che, contrastando le minacce alla pace e alla sicurezza internazionali derivanti dagli atti terroristici, rendevano adeguata e proporzionata la misura del congelamento di capitali - §363 sent. cit.-

Malgrado ciò la Corte ha ritenuto che la misura del congelamento dei beni ledesse in modo ingiustificato il diritto di proprietà come tutelato dalla CEDU - art.1 Prot.n.1 -.

Secondo il giudice comunitario esiste un requisito “intrinseco” dell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU, rappresentato dalla ne... _OMISSIS_ ...procedure applicabili forniscano alla persona interessata un’occasione adeguata di esporre le proprie ragioni alle autorità competenti [13].

Non può tuttavia sottacersi che il ricorso alla funzione sociale della proprietà sia risultato, per ciò che riguarda la proprietà comunitaria, strumentale alla salvaguardia delle libertà economiche riconosciute nei Trattati e specificamente connesse agli sviluppi economici del mercato interno. In questa prospettiva, le similitudini con il sistema costituzionale della funzione sociale - ed in definitiva anche con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sulla nozione di interesse generale e di pubblica utilità- della proprietà si attenuano profondamente.

Nel diritto eurounitario, pertanto, ad assumere valenza pregnante sono gli obiettivi mercantilistici, già tratteggiati nel Preambolo al Trattato istitutivo della Comunità europea [14]. Assai diverso è, dunque, il fine che giustifica la limitaz... _OMISSIS_ ...ltà proprietarie rispetto ai più “nobili” intenti della Carta costituzionale italiana e della CEDU.

La situazione non muta in modo rilevante per effetto dell’art.17 della Carta di Nizza-Strasburgo che, occupandosi del diritto di proprietà all’interno del titolo dedicato alle libertà [15], ricalca le linee fondamentali dell’art.1 del protocollo aggiuntivo alla CEDU [16].

In esso nemmeno compare alcuno specifico richiamo al parametro della funzione sociale ed in occasione del varo definitivo dell’art.17 della Carta dei diritti fondamentali nemmeno venne accolto l’emendamento che intendeva specificare che le limitazioni al diritto di proprietà possono essere solo quelle che il legislatore fissa <<nell’interesse generale e per assicurare la funzione sociale>> [17].

Circostanza che non è certo idonea ad incrinare la persistenza della funzione sociale, nel peculiare signifi... _OMISSIS_ ...resso, anche per la proprietà comunitaria.