Le occupazioni illegittime della p.a.

1. Il problema delle occupazioni illegittime



L’espropriazione, si sa, in quanto vicenda comportante l’estinzione del diritto di proprietà risulta circondata da particolari cautele.

L’acquisto della proprieta tramite procedimento espropriativo, non necessariamente definitivo se si considera l’eventuale retrocessione del bene espropriato, andando ad incidere su un diritto fondamentale riconosciuto e garantito dalla Costituzione, è ammesso solo nel rispetto dei limiti e delle garanzie imposti dalla Costituzione medesima.

La tutela della proprietà privata nei confronti dei pubblici poteri «elaborata sul piano teorico dal diritto naturale ed incorporata nella Dichiarazione dei diritti del... _OMISSIS_ ...aturita dalla rivoluzione francese […] si è diffusa a macchia d’olio nel mondo occidentale. Il contenuto della garanzia ha creato una sorta di diritto comune, fondato su due capisaldi: la necessità della “pubblica utilità” e l’indennizzo»[1].

Ecco allora che il comma terzo dell’art. 42 Cost. dispone che «la proprietà privata possa essere, nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale»[2].

La sottrazione coattiva della proprietà privata è riconosciuta in capo ai pubblici poteri non in generale, bensì solamente nelle ipotesi indicate dalla legge in modo tassativo, «ossia in quei casi in cui la legge attribuisce all’amministraz... _OMISSIS_ ...di dichiarare la pubblica utilità di un’opera»[3].

Per quanto riguarda le fonti sovranazionali l’art. 1, comma primo, del Protocollo addizionale alla CEDU dispone che «nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale».

I presupposti per una “sana” espropriazione, nel senso di non viziata patologicamente e quindi legittima, sono contenuti, oltrechè nella costituzione e nelle fonti sovranazionali, anche nel d.P.R. n. 327/2001, il quale disciplina e al tempo stesso scandisce il procedimento espropriativo nelle sue varie fasi.

Il problema delle occupazioni illegittime, d... _OMISSIS_ ...si manifesta nell’ipotesi in cui la proprietà privata sia stata occupata ed utilizzata ai fini della realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità e tale occupazione si riveli illegittima, in quanto ne difettano i presupposti legislativamente prefissati.

In tali casi si pone la grande e delicata questione di come contemperare i due fondamentali interessi che da sempre si contrappongono qualora si tratti di esercitare pubblici poteri: l’interesse collettivo da un lato, e quello privato dall’altro, quest’ultimo rappresentato, nel caso specifico, dalla tutela del diritto di proprietà.

Bisogna, infatti, tenere presente che la pubblica amministrazione non agisce «per un appetito individuale, bensì... _OMISSIS_ ...tilità generale che l’interprete raramente si sente di trascurare. La qualificazione pubblica dell’occupante, in buona sostanza, costituisce una spada di Brenno che l’amministrazione mette sul proprio piatto, sbilanciando l’equilibrio di diritto comune tra proprietario-possessore e costruttore abusivo»[4].

Ciò spiega, o perlomeno dovrebbe spiegare, perché, in casi di tal genere, di fronte alla natura pubblica dell’occupante abusivo, non trova applicazione il principio dell’accessione di cui all’art. 934 c.c., secondo il quale superficies solo cedit, e le eccezioni da esso previste, tra le quali, per quello che più qui interessa da vicino, l’art. 936 c.c.[5].

La giurisprudenza prima, e il leg... _OMISSIS_ ...ome è noto, hanno previsto lo strumento dell’acquisizione coattiva sanante, una sorta di pezza volta a coprire l’illecito consistente nello sfregio procurato al diritto di proprietà da un’indebita utilizzazione del bene da parte dei pubblici poteri, frutto di una cattiva amministrazione[6].

Presenti le condizioni previste dall’ordinamento per l’operatività dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, il privato la cui proprietà è stata illegittimamente occupata dovrà dire addio alla possibilità di ottenere la restitutio in integrum, con relativa demolizione dell’opera abusiva a spese del costruttore, accontentandosi, invece, di un «indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo liqu... _OMISSIS_ ...ura del dieci per cento del valore venale del bene»[7].

Tutto ciò in contrasto con quanto previsto dagli ordinamenti dei più avanzati paesi occidentali, tanto di civil law, che di common law[8].

Viene da chiedersi, infatti, come è stato giustamente sottolineato, «perché il proprietario italiano, a differenza di un proprietario inglese, tedesco o francese, dovrebbe subire per via amministrativa la perdita di un bene occupato illegittimamente, sulla base di una sanatoria tutta peculiare del nostro ordinamento, tutta figlia del nostro perdonismo culturale nei confronti del prepotente di turno (in questo caso l’amministrazione occupante), sconosciuta e inconcepibile nelle altre nazioni evolute e civili? »[9].

... _OMISSIS_ ...a sentenza n. 293/2010 con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 del t.u. espropri, i giudici della Consulta avevano indicato al legislatore, a livello di obiter dictum, anche la soluzione di «espungere del tutto la possibilità di acquisto connesso esclusivamente a fatti occupatori, garantendo la restituzione del bene al privato, in analogia con altri ordinamenti europei».




2. Le ipotesi di occupazione illegittima



Prima di esaminare il danno sofferto dalle casse dell’erario in ipotesi di occupazioni illegittime occorre conoscere quali siano i casi di «utilizzazione senza titolo di bene per scopi di interesse pubblico»[10].
... _OMISSIS_ ...ta di ipotesi di esercizio patologico dell’attività ammministrativa che possono consistere, nei casi più gravi, in meri comportamenti materiali posti in essere dall’amministrazione al di fuori dall’esercizio di poteri amministrativi.

È il caso, quest’ultimo, della c.d. occupazione usurpativa, comunque sanabile ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, la quale si realizza in presenza di un comportamento di occupazione di mero fatto del fondo privato che comporti la sua irreversibile trasformazione[11].

La giurisprudenza concorda nell’affermare che ciò si verifica qualora difetti la dichiarazione di pubblica utilità a causa non solo della sua mancanza originaria, ma anche sopravvenuta a seguito ... _OMISSIS_ ...nto dell’atto in cui essa era contenuta, oppure per scadenza dei relativi termini[12].

Si tratta di ipotesi oggi contemplate dai commi 1 e 2 dell’art. 42-bis, i quali parlano, rispettivamente, di «assenza di un valido ed efficace provvedimento […] dichiarativo della pubblica utilità» e di annullamento dell’«atto che abbia dichiarato la pubblica utilità dell’opera».

Per ciò che concerne, invece...


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