Il frazionamento nell'espropriazione per pubblica utilità

La redazione del frazionamento attraverso il quale sono individuati esattamente i terreni interessati dalla realizzazione delle opere non è un presupposto richiesto espressamente dall’art. 22 T.U. ai fini dell’emanazione del provvedimento ivi previsto. Tuttavia, il provvedimento medesimo non può prescindere da tale adempimento. Viceversa il provvedimento ex art. 22 bis ben può prescindere dalla redazione del frazionamento; anzi è proprio tale possibilità a costituire sovente il discrimine applicativo tra le due procedure accelerate.

Con riferimento all’art. 22 l’emanazione del provvedimento ivi previsto deve essere preceduto, come detto, dall’esatta identificazione dei beni interessati.

A tale conclusione è possibile pervenire, ravvisandosi identica ratio, sulla base delle argomentazioni addotte dalla più recente giurisprudenza a supporto della necessità della redazione del frazionamento in sede d’emanazio... _OMISSIS_ ...mento d’acquisizione sanante di cui all’art. 43 TU.

E’ stato al riguardo rilevato che prevedendo l’art. 43 la trascrizione del provvedimento traslativo del diritto «senza indugio» presso l’ufficio dei registri immobiliari, deve ritenersi che sia onere dell’Amministrazione provvedere ad una precisa individuazione dell’area oggetto d’acquisizione; con la conseguenza che l’omissione di tale adempimento incide sulla legittimità del provvedimento di acquisizione.

E’ stato altresì evidenziato che la predisposizione postuma del frazionamento, rispetto all’atto traslativo della proprietà, appare inconciliabile, in termini di tempo, con l’esigenza di celere trascrizione individuata dal legislatore.

Non senza considerare che è ormai assurto a principio generale, quello secondo cui l’erronea determinazione dei beni da espropriare inficia la ... _OMISSIS_ ...lativo procedimento ablatorio quando si risolva nell’errore sulla loro individuazione, sì che l’azione amministrativa ne risulti fuorviata, a causa dell’assoluta incertezza circa l’individuazione del bene oggetto dell’ablazione (TAR PA 173/2007).

La redazione del frazionamento è adempimento propedeutico alla emanazione dell’atto di acquisizione anche nell’ambito della procedura fisiologica (TAR PE 445/2007, RM 15609/2006, VE 2228/2006).

Tali motivazioni pertanto ben possono essere poste a fondamento della necessità della redazione del frazionamento ai fini della adozione del provvedimento, anch’esso acquisitivo, emanato ai sensi dell’art. 22 TU.

Sia ben chiaro: il frazionamento non è un requisito ad substantiam della validità e dell’efficacia degli atti di trasferimento, purché l’individuazione dell’oggetto sia sufficientemente precisa, ad esempio... _OMISSIS_ ...un elaborato planimetrico.

La questione della necessità del frazionamento, si pone, invece, agli effetti della trascrizione, obbligatoria per il decreto di esproprio.

A livello pratico l’introduzione del sistema di presentazione delle note redatte su supporto informatico per effetto della trascrizione meccanizzata è, di fatto, difficilmente conciliabile con un’individuazione che rinvii a successivo tipo di frazionamento.

A livello teorico è dubbia la possibilità di una trascrizione con indicazione di porzioni di mappali e contestuale riserva di successivo frazionamento: a fronte infatti dell’articolo 51 della legge sul notariato 89/1913 che la consente (« quando l’atto riguarda beni immobili, questi saranno designati, per quanto sia possibile, con l’indicazione della loro natura, del Comune in cui si trovano, dei numeri catastali, delle mappe censuarie, dove esistono, e dei loro confini in m... _OMISSIS_ ...e la identità degli immobili stessi»: norma peraltro redatta in un’epoca in cui l’accatastamento degli immobili era agli albori), l’articolo 2826 c.c. – cui rimanda l’art. 2659 c.c. sulle note di trascrizione –, come sostituito dalla legge 52/1985 (« modifiche al libro sesto del codice civile e norme di servizio ipotecario, in riferimento alla introduzione di un sistema di elaborazione automatica nelle conservatorie dei registri immobiliari»), richiede espressamente i dati di identificazione catastale; inoltre l’articolo 29 della legge 52/1985 stessa aggiunge che « negli atti con cui si concede l’ipoteca o di cui si chiede la trascrizione, l’immobile deve essere designato anche con l’indicazione di almeno tre dei suoi confini»: sembra pertanto che l’indicazione dei confini vada ad integrare, non a sostituire, i dati di identificazione catastale.

In ogni caso l... _OMISSIS_ ...del decreto di esproprio in un atto con riserva di successiva identificazione catastale ante frazionamento e in un successivo atto di identificazione catastale post frazionamento può dare adito a seri inconvenienti – anche sotto il profilo dell’identificazione stessa del bene oggetto di trasferimento – in caso di eventuali (e niente affatto improbabili) difformità di superfici tra il piano particellare di esproprio, sulla base del quale verrebbe emanato l’articolo 22, e il successivo frazionamento.

In definitiva, è del tutto consigliabile considerare il frazionamento come passaggio necessitato – qualora non siano da espropriare mappali interi – per l’emanazione del decreto di esproprio o per la stipula dell’atto di cessione volontaria.

La redazione del frazionamento quale presupposto per il ricorso alla procedura di cui all’art. 22 assume una rilevanza particolare, come anticipato, ai fin... _OMISSIS_ ...rità della procedura stessa rispetto a quella, pur sempre accelerata, prevista dall’art. 22 bis T.U.

Va al riguardo rimarcato il fatto che di fronte ai presupposti richiesti (interventi di cui alla L 443/2001, numero di destinatari superiore a 50, urgenza particolare nella quale deve ritenersi ricompresa l’urgenza non qualificata di cui all’art. 22), l’Amministrazione procedente ha la possibilità di ricorrere ad entrambe le procedure accelerate.

La redazione del frazionamento diventa allora rilevante ai fini di orientare la scelta della Autorità procedente, nel senso che in assenza del frazionamento e trattandosi di esproprio di porzioni di mappali, alla luce delle considerazioni esposte in ordine alla trascrivibilità degli atti con riserva di successiva identificazione catastale, non è possibile, o comunque è del tutto sconsigliabile, ricorrere all’articolo 22; se viceversa l’Amministrazione dispone del f... _OMISSIS_ ...a scelta può invece orientarsi su entrambe le procedure, 22 e 22 bis: la prima consente la rapida chiusura della procedura espropriativa, e un risparmio di risorse, non comportando la corresponsione di indennità a titolo di occupazione d’urgenza, la seconda consente invece di tenere aperta la possibilità di restituire le aree occupate che, in caso di varianti in corso d’opera, dovessero risultare non più necessarie alla realizzazione dell’opera.

Occorre tenere ben presente che se il sedime dell’opera non è “blindato” e certo, un esproprio affrettato può avere conseguenze gravemente dannose per l’amministrazione, anche sotto l’eventuale profilo della responsabilità contabile, in quanto l’amministrazione potrebbe trovarsi proprietaria di aree inutili, regolarmente indennizzate, e dover sottoporsi ad un doppio (non essendo la retrocessione procedibile d’ufficio) e imprevisto esborso per procurarsi le... _OMISSIS_ ... necessarie, ciò anche alla luce del fatto che l’articolo 22 viene espletato subito dopo il progetto definitivo, e che spesso capita che in sede di redazione del successivo progetto esecutivo venga ripensata la localizzazione dell’opera o il riassetto delle interferenze, in modo tale da costringere a tornare indietro e modificare il progetto definitivo.

Vero è che la redazione del frazionamento catastale prima della realizzazione materiale dell’opera, soprattutto in caso di opere lineari, può rivelarsi tecnicamente difficoltosa.

Va osservato però, a questo proposito, che i principali problemi di rispondenza topografica delle previsioni progettuali con le risultanze del frazionamento nascono quando i piani particellari di esproprio sono redatti in maniera superficiale o approssimativa, semplicemente sovrapponendo il progetto alle mappe catastali: il corretto piano particellare presuppone invece, innanzitutto, l’utilizz... _OMISSIS_ ...stali digitalizzate aggiornate, mosaicando opportunamente i diversi fogli, e poi, soprattutto, la sovrapposizione su tali mappe del rilievo dello stato di fatto, georeferenziandolo ai punti topografici di riferimento, e solo sull’elaborato così ottenuto va sovrapposta la planimetria progettuale, ancorando anch’essa ai punti fiduciali.

In breve, il piano particellare di esproprio deve essere redatto sulla base dei rilievi del frazionamento, effettuati in campagna prima dell’approvazione del progetto definitivo: in tal modo viene scongiurata la maggior parte delle frequenti discrasie tra piano e frazionamento.

Infatti, se è vero che il frazionamento delle opere lineari è complicato, questo non significa che anche il piano particellare grafico, da redigersi necessariamente prima dei lavori, non sia, per la stessa ragione, parimenti complicato; né è in alcun modo immaginabile, data l’importanza del piano particell... _OMISSIS_ ...o (al di fuori del quale ogni occupazione è usurpativa), che esso possa essere redatto in maniera approssimativa sotto il profilo topografico, confidando che poi tutto venga “aggiustato” dal frazionamento.

Naturalmente, a prescindere dal fatto che il piano particellare di esproprio sia stato correttamente redatto alla stregua di un pre-frazionamento, sarà opportuno sottoporre il frazionamento all’approvazione del catasto solo quando si abbia la certezza del sedime dell’opera, per non incorrere in eventuali inutili e costose procedure di successivo accorpamento e rifrazionamento, fermo restando il fatto che qualunque variazione della localizzazione degli espropri deve in ogni caso passare attraverso una riapposizione del vincolo preordinato all’esproprio (nei limiti dell’art. 12.2) e una nuova dichiarazione di pubblica utilità (16.14).

Se invece sussiste certezza del sedime dell’opera, in presenza de... _OMISSIS_ ...a come sopra descritta, o degli altri requisiti per il ricorso alle procedure accelerate (cinquanta destinatari, opera strategica), la presenza del frazionamento diventa il vero punto nodale della scelta da parte della P.A., che dunque potrà opportunamente procedere con la procedura accelerata dell’articolo 22 anziché con quella dell’articolo 22 bis.

Nel caso in cui non sussistano le condizioni per legittimare il ricorso alla procedura di cui all’art. 22 bis, l’unica opzione a disposizione della Amministrazione è il procedimento ordinario, confidando nella possibilità di conseguire il possesso anticipato dei beni (20.6). In questa ultima ipotesi, essendo il conseguimento del possesso condizionato alla accettazione della indennità da parte del soggetto proprietario, potrà comunque verificarsi la necessità di frazionare (e quindi espropriare) prima della esecuzione dei lavori: in tal caso, se il sedime dell’opera non è “bl... _OMISSIS_ ...uo;Amministrazione non ha altra scelta che espropriare al “buio”, e sperare di non essere costretta a varianti in corso d’opera che rilocalizzino gli espropri, a meno che la giurisprudenza non arrivi ad ammettere, in tal caso, la possibilità di un “salto di binario” procedimentale passando all’articolo 22 bis (cfr. TAR PE 445/2007).

Per riassumere il ricorso al procedimento di cui all’art. 22 bis è consentito in presenza di tre presupposti tra loro alternativi; il ricorso al procedimento di cui all’art. 22 è consentito sussistendo gli stessi presupposti o comunque in essi ricompresi (urgenza rispetto alla urgenza qualificata qualora si volessero tenere distinte le due nozioni di urgenza), sempre tra loro alternativi, e di un ulteriore presupposto concorrente costituito dal frazionamento, cui è opportuno procedere solo quando sia certo il sedime definitivo dell’opera.

E’ ciò a r... _OMISSIS_ ...n ultima analisi, la vera discriminante tra le due procedure accelerate (schema n. 4).