L'occupazione illegittima di un fondo privato è inidonea di per sé a determinarne il trasferimento della proprietà in capo alla P.A.

PATOLOGIA - OPERA PUBBLICA - OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA - TRASFERIMENTO DEL DIRITTO Secondo la disciplina contenuta nell’art. 42 bis del DPR 327/2001, la trasformazione del fondo seguita alla realizzazione dell'opera pubblica non determina né l'acquisto della proprietà dell'area in capo alla p.a. procedente né tantomeno la cessazione dell'illecito e la situazione antigiuridica originata dall'occupazione illegittima si protrae fino al trasferimento del bene per effetto di un accordo transattivo, ovvero di un provvedimento ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, o infine a seguito dell'accertamento dell'usucapione del bene da parte dell'occupante che lo ha trasformato.

L’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venir meno l’obbligo della P.A. di restituire al privato il bene appreso in maniera illegittima. Deve, infatti, ritenersi superata l’interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell’opera pubblica eff... _OMISSIS_ ... e/o limitativi della tutela in forma specifica del privato, giacché la realizzazione sull’area occupata dell’opera pubblica è un fatto e tale resta, laddove la perdita della proprietà da parte del privato e l’acquisto in capo alla P.A. possono conseguire soltanto all’adozione di un provvedimento formale, nel rispetto del principio di legalità e di preminenza del diritto.

In assenza della conclusione “fisiologica” del procedimento espropriativo con l’adozione del decreto di esproprio oppure con un accordo di cessione tra l’Autorità espropriante e il proprietario del bene, il proprietario di un suolo illegittimamente occupato può trasferire il predetto bene all’Amministrazione con una manifestazione di volontà resa nei modi di legge nell’ambito di un accordo transattivo in cui le parti concordino anche il valore del trasferimento a prescindere dalla quantificazione dell’indennità, secondo i relat... _OMISSIS_ ...ntenuti nel testo unico sugli espropri. Qualora ci sia stata una deviazione patologica dello schema legale, ove sul bene del privato sia stata realizzata un’opera pubblica e le parti non abbiano concluso un accordo traslativo, l’adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto può essere disposta solo con l’esercizio del potere previsto dall’art. 42 bis del DPR n. 327 del 2001, in assenza del quale la illegittima occupazione di un bene privato, sia pure preordinata alla realizzazione di un’opera pubblica, determina l’obbligo di restituzione nei confronti del proprietario.

Secondo la normativa vigente l’amministrazione occupante che non abbia espletato legittima procedura espropriativa può acquisire il bene solo adottando un provvedimento di acquisizione ex art 42 bis TUespr., in ipotesi di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed ev... _OMISSIS_ ...senza di ragionevoli alternative alla sua adozione. In punto di tutela restitutoria ha perso, dunque, ogni rilevanza la distinzione, tra occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa, dovendo la pretesa essere soddisfatto salvo l’intervento dell’acquisizione sanante.

È da ritenersi definitivamente espunto dall’ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva, di origine giurisprudenziale, che -in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità o di una dichiarazione d’indifferibilità e urgenza esplicita o implicita, dell'occupazione dell'area e dell'irreversibile trasformazione del fondo nonché della scadenza del termine di occupazione legittima senza adozione di un decreto di esproprio ovvero in caso di annullamento giurisdizionale della procedura espropriativa-, ipotizza un acquisto a titolo originario della proprietà del fondo in capo all’Amministrazione occupante, legittimando il privato propr... _OMISSIS_ ...e esclusivamente per il risarcimento del danno. La C.E.D.U., già nel 2000, ha, infatti, affermato che l'acquisto della proprietà per effetto di attività illecita viola l'art. 1 del Protocollo aggiuntivo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo. L'ordinamento giuridico non consente, pertanto, che un’Amministrazione pubblica, mediante un atto illecito o in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un'area altrui sulla quale sia stata realizzata un'opera pubblica o d’interesse pubblico.

La perdita della proprietà da parte del privato e l’acquisto in capo alla P.A. possono conseguire soltanto all’adozione di un provvedimento formale, nel rispetto del principio di legalità e di preminenza del diritto.

L'ablazione autoritativa del diritto di proprietà non può esservi al di fuori di una legittima procedura espropriativa o del procedimento previsto dall'art. 42 bis tues.

... _OMISSIS_ ...iuridico non consente che un'Amministrazione pubblica, mediante un atto illecito o in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un'area altrui sulla quale sia stata realizzata un'opera pubblica o d'interesse pubblico. Quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell'amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l'acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c..

L’irreversibile trasformazione del fondo privato divenuta sine titulo costituisce un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo di acquisto, e, dunque, come tale, è inidoneo di per sé a determinare il trasferimento della proprietà all’Amministrazione, per il quale è necessario un titolo di acquisto, o di natura negoziale o, ricorrendone le condizioni e i presupposti, di natura provvedimentale nell’esercizio del p... _OMISSIS_ ...l'art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001.

Il completamento dell’opera pubblica e l’irreversibile trasformazione del bene sine titulo non determinano alcun effetto acquisitivo della proprietà in capo alla pubblica amministrazione.

La realizzazione dell'opera pubblica su un fondo illegittimamente occupato non determina, per il mero fatto della sua successiva irreversibile trasformazione, il passaggio della proprietà del bene all'Amministrazione. Tale effetto presuppone necessariamente l’espletamento ed il completamento di una legittima procedura ablativa, da concludersi con un atto adottato nelle forme e nei termini di legge (decreto di esproprio, cessione volontaria, o, anche, eventualmente, successiva acquisizione sanante ex art. 42 bis T.U. espropriazioni 327/2001).

Qualora ci sia stata una deviazione patologica dello schema legale, ove sul bene del privato sia stata realizzata un’opera pubblica e le parti non abbiano c... _OMISSIS_ ...rdo traslativo, l’adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto può essere disposta solo con l’esercizio del potere previsto dall’art. 42 bis del DPR n. 327 del 2001 e dunque mediante l’adozione di un provvedimento – non avente efficacia retroattiva – di acquisizione al patrimonio indisponibile del bene privato utilizzato per la realizzazione dell’opera pubblica. In assenza dell’esercizio del potere previsto dall’art. 42 bis, la illegittima occupazione di un bene privato, sia pure preordinata alla realizzazione di un’opera pubblica, determina l’obbligo di restituzione nei confronti del proprietario. In base all’art. 42 Cost. ed all’art. 1 Protocollo 1 CEDU, infatti, solo gli atti tipici previsti dalla legge possono disporre gli effetti ablativi della proprietà.

L'ordinamento giuridico non consente che un’Amministrazione pubblica, mediante un atto illecito o in assen... _OMISSIS_ ...blatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un'area altrui sulla quale sia stata realizzata un'opera pubblica o d’interesse pubblico.

Un'illecita occupazione da parte di una pubblica amministrazione di terreni privati con irreversibile trasformazione degli stessi non è di per sé idonea a comportare l’estinzione del diritto di proprietà privata e la correlativa acquisizione autoritativa del fondo all’ente pubblico, che può conseguire solo all’adozione di un formale provvedimento espropriativo, nel rispetto dei principi di legalità e di preminenza del diritto.

A seguito dell'espunzione dall'ordinamento dell'istituto dell'accessione invertita o occupazione acquisitiva, non si determina alcun acquisto né alcuna estinzione di tale diritto, che resta in capo al proprietario che ha subito l'illegittima occupazione del fondo e la trasformazione dello stesso a seguito della realizzazione dell'opera pubblica o di pubblica ... _OMISSIS_ ...ò agire per la restituzione di esso.

Il dato fattuale costituito dall’illecita occupazione, da parte dell'amministrazione, di un terreno di proprietà del ricorrente, cui è seguita l’irreversibile trasformazione dello stesso, non è di per sé idoneo a comportare l’estinzione del diritto di proprietà privata e la correlativa acquisizione autoritativa del fondo all’ente pubblico, che può conseguire solo all’adozione di un formale provvedimento espropriativo, nel rispetto dei principi di legalità e di preminenza del diritto.

Nell’ipotesi dell’utilizzazione senza titolo di un immobile per scopi di pubblico interesse, il trasferimento della proprietà del bene non può collegarsi all’eventuale volontà unilaterale del privato di rinunciare al proprio diritto, anche là dove la si consideri implicita nella richiesta di liquidazione del danno commisurato alla perdita definitiva della disponibilità del bene in quest... _OMISSIS_ ...in questi casi la pubblica amministrazione può pervenire alla legittima apprensione del bene altrui soltanto mediante un contratto, ovvero per effetto della riedizione del procedimento ablatorio con tutte le relative garanzie, oppure attivando lo speciale rimedio previsto dall’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 del 2001.

In materia di occupazione illegittima di un immobile da parte di una p.a., il trasferimento della proprietà del bene a quest'ultima non può essere l'effetto di una rinunzia abdicativa formulata dal soggetto privato, neppure sotto forma di domanda di risarcimento per il danno subito, atteso che una rigorosa applicazione del principio di legalità, affermato in materia dall' art. 42 della Costituzione e rimarcato dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo, richiede una base legale certa perché si determini l'acquisto della proprietà in capo all'espropriante, base legale che l'ordinamento individua esclusivamente nel provvedimento di acquisizione san... _OMISSIS_ ...- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 , ovvero in un contratto traslativo di natura transattiva.

La realizzazione dell'opera pubblica sul fondo privato illegittimamente occupato non determina, per il mero fatto della sua successiva irreversibile trasformazione, il passaggio della proprietà del fondo all'Amministrazione. E’ pacifico, invero, che tale effetto presuppone necessariamente l’espletamento e il completamento di una legittima procedura ablativa, con un atto emanato nelle forme e nei termini di legge (decreto di esproprio, cessione volontaria, o, anche, eventualmente, successiva acquisizione sanante ex art. 42 bis del T.U. espropriazioni n. 327/2001). Tale principio vale sia per l’occupazione c.d. usurpativa compiuta in difetto assoluto di atti ablativi, sia per l’occupazione c.d. appropriativa realizzata in forza un provvedimento invalido e colpito da caducazione giudiziale ovvero del quale sia sopravvenuta l’inefficacia per de... _OMISSIS_ ...ni, rispetto alla quale sussiste l’obbligo della P.A. di restituire il bene occupato previa rimessione in ripristino, fermo restando, comunque, il potere di emanazione del provvedimento di cui all’art. 42 bis del T.U.E., finalizzato all’acquisizione cd. “sanante”.

La realizzazione di un’opera pubblica su un fondo oggetto di legittima occupazione in via di urgenza, non seguita dal perfezionamento della procedura espropriativa, costituisce un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto, ed è, come tale, inidonea, da sé sola, a determinare il trasferimento della proprietà in favore della P.A. in quanto non compatibile con la Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo.

Allo stato attuale del diritto positivo, l'occupazione illegittima di un fondo per scopi di pubblica utilità, seguita dalla effettiva realizzazione di opere riconosciute di pubblica utilità, non solo non produce ex se, a fa... _OMISSIS_ ...istrazione che ha occupato il fondo, l'acquisizione della proprietà dell'opera e del fondo sul quale l'opera insiste, ma neppure può essere all'origine dell'estinzione del diritto di proprietà vantato dal privato sul fondo oggetto di occupazione. In sostanza, il proprietario il cui fondo sia utilizzato “per scopi di interesse pubblico” non perde la proprietà.

La realizzazione dell’opera pubblica (in parte o per intero) in...


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Autore

Accordino, Salvatore

Avvocato, funzionario legale - Responsabile di servizio presso Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Provveditorato OO.PP. Sicilia Calabria