Il procedimento di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività estrattiva

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE

È illegittimo il provvedimento di annullamento in autotutela dell'autorizzazione all'esercizio di una cava sita in una parte del territorio su cui coesistono le potestà del Comune e del Consorzio A.S.I. motivata sulla base del parere contrario del Comune, nonostante il parere favorevole della seconda autorità, in quanto le previsioni del piano A.S.I. prevalgono su quelle del P.R.G. comunale.

L'atto finale del procedimento di autorizzazione alla coltivazione di cava è l'autorizzazione comunale. mentre è da considerarsi endoprocedimentale l'atto di approvazione del progetto, ancorché detta approvazione sia fatta in sede di Conferenza di Servizi.

È vero che il rilascio della concessione per l'attività estrattiva dovrebbe assorbire ogni altro titolo legittimante la coltivazione della cava, tuttavia il Comune che scinda il procedimento stipulando concessioni - contratto con le ditte e emanando distinti atti autorizzativi non pone in essere una violazione di norme di legge cogenti, ma pone in essere una semplice irregolarità.

L'autorizzazione alla coltivazione di una cava può essere negata qualora le previsioni del P.R.G. prevedano nella zona interessata il divieto di svolgere attività estrattive, anche se il piano paesistico regionale permette tale tipo di attività.

Il proprietario di un'area incuneata e circondata da siti legittimamente sfruttati per l'estrazione di sabbia e ghiaia non può opporsi al provvedimento che autorizza il soggetto titolare della concessione per lo svolgimento dell'attività estrattiva a svolgere detta attività anche sull'area di sua proprietà: in questo caso infatti le esigenze della proprietà devono cedere nei confronti dell'esigenza di un corretto ed utile sfruttamento del territorio.

È illegittimo il provvedimento con cui si subordina l'autorizzazione allo sfruttamento di una cava al compimento di opere di recupero ambientale, nel caso in cui l'area sia in realtà integra e i lavori propedeutici all'inizio della coltivazione siano stati riassorbiti per il normale processo di rinaturalizzazione dell'ambiente circostante.

Il provvedimento che conclude il procedimento di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività estrattiva ben può recepire le conclusioni a cui siano pervenuti organi tecnici consultati nel corso del procedimento in relazione all'incompatibilità dell'intervento da autorizzare con la sicurezza idraulica della zona.

Legittimamente viene rigettata l'istanza di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività estrattiva per ragioni attinenti la sicurezza idraulica della zona, che prevalgono sull'interesse del privato allo sfruttamento particolare del territorio.

I contratti di affitto che riguardano le cave devono essere qualificati come convenzioni accessive a concessione, secondo il noto modello tradizionale della concessione-contratto.

Gli artt. 24 e 28 del D.P.R. 128/1959 non richiedevano una puntuale indicazione delle particelle catastali interessate dall'attività di cava, potendo l'area essere individuata anche tramite allegazione di mappe o accertamenti ulteriori.

Nel bilanciamento degli interessi coinvolti nello sfruttamento di una cava l’interesse pubblico è prevalente, avuto anche riguardo alla consistenza economica degli investimenti privati occorrenti per avviare e mantenere in esercizio un’attività estrattiva: investimenti che fanno capo al privato e che non possono non farsi carico anche di tutte le attività di contorno volte alla preservazione del territorio, dell’ambiente e della sicurezza dei trasporti e della viabilità.

Il contratto avente ad oggetto la concessione dello sfruttamento di un terreno quale cava per estrarre materiale inerte è inquadrabile come affitto di bene immobile produttivo e - poichè esso, come tale, deve essere fatto rientrare nel "genus" della locazione, in virtù dell'espressa dizione letterale dell'art. 1615 c.c. e della collocazione che della relativa disciplina fa il c.c. come una "species" della locazione e non come un contratto tipico autonomo - ne deriva la sua soggezione alla norma di cui all'art. 1350 c.c., n. 8, la quale, là dove prescrive l'obbligatoria forma scritta per i "contratti di locazione di beni immobili per una durata superiore a nove anni", si riferisce all'intero ambito della disciplina dell'istituto generale della locazione.

E' la funzione del bene pubblico che determina il relativo regime giuridico: se ciò che viene dato in disponibilità a un privato è il suolo (ad esempio per esercitarci l'attività agricola o altro, per cui il suolo viene in considerazione come tale), allora lo strumento è il contratto di diritto privato, ma se oggetto di cessione a terzi è la possibilità di sfruttamento del giacimento, allora lo strumento deve essere quello della concessione.

Le cave, intese come possibilità di sfruttamento del terreno in quanto inserite all’interno del perimetro di un piano estrattivo previsto dall’apposito Piano Cave, vanno date in affidamento a terzi attraverso l’istituto della concessione e non già dell’affitto, che è invece utilizzabile in via residuale nella sola ipotesi in cui l’oggetto dell’affidamento sia il terreno da utilizzarsi per fini diversi da quello dello sfruttamento della cava.

L’interesse generale alla coltivazione della miniera, prevalente nel contesto normativo anteriore all’entrata in vigore della Costituzione, è ora, seppur non recessivo, pariordinato ad altri interessi pubblici oggi compendiati nella materia del «governo del territorio».

L’ottica monodimensionale in cui un tempo era letta la legge mineraria appare ora riduttiva ed emerge la necessità di superare la pretesa egemonia delle attività estrattive sulla res che ne è oggetto. Invero l’attività estrattiva incide di suo su altri interessi ragguardevoli pubblici - ad es. sull’assetto del territorio, sulla tutela del paesaggio e sulla difesa dell’ambiente - che vengono incisi da quella stessa attività.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - AMPLIAMENTO

In caso di ampliamento non autorizzato dell'attività estrattiva, la sospensione dell’attività anche con riferimento alle aree di cui alle particelle catastali già oggetto di regolare autorizzazione è viziata per eccesso di potere sotto vari profili e non trova collegamento logico con l’attività estrattiva abusivamente intrapresa sulle particelle oggetto dell’istanza di ampliamento e in assenza della relativa autorizzazione.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA

Ai fini del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, il progetto di attività estrattiva deve essere valutato unitariamente, senza distinguere tra gli interventi che vi fanno parte.

La validità dell'autorizzazione allo svolgimento dell'attività estrattiva che abbia una durata superiore a quella dell'autorizzazione paesaggistica presupposta è subordinata al rilascio per l'intera durata dell'intervento di nuove autorizzazioni paesaggistiche, e l'eventuale venir meno di queste ultime determinerà l’invalidità sopravvenuta della prima.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - COMPATIBILITÀ CON USI CIVICI

Non sussiste incompatibilità in astratto tra l’attività di coltivazione di cava e l’uso civico eventualmente gravato sull’area.

La mancanza del titolo di sospensione dell’uso civico non può determinare la nullità della concessione demaniale.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - COMPETENZA

La potestà di rilascio delle concessioni di sfruttamento delle acque minerali non si inquadra, e tantomeno può essere risolta, nella funzione di indirizzo dell’organo politico, ma appartiene anch’essa alle competenze della dirigenza: pertanto, è illegittima la delibera di Giunta Regionale che, ben lungi dal limitarsi alla definizione di “obiettivi, priorità, programmi e direttive generali” tesi ad indirizzare la dirigenza nell’esercizio della potestà concessoria, si occupi ex professo di una singola fattispecie entrando nei minuti dettagli tecnici della relativa materia, dettando in proposito condizioni, limiti e prescrizioni assai puntuali, con il risultato pratico di invadere l’ambito gestionale riservato al dirigente competente, e, in ultima analisi, di esautorarlo.

La competenza regionale in tema di determinazione del contributo di estrazione del marmo, anche in assenza di una previa statuizione statale, deriva dall’articolo 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che espressamente comprende nel proprio ambito di applicazione “tutte le attività attinenti alle cave di cui all'art. 2, terzo comma, ed al titolo terzo del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443”. Detta competenza, secondo le previsioni di cui all’articolo 117, comma quarto, Cost., è esclusiva.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - DECADENZA

Nel caso di estinzione del rapporto di concessione per esaurimento della miniera le pertinenze riacquistano la propria autonomia, e la loro proprietà, se si tratta di edifici, appartiene, per il principio dell'accessione, al proprietario del suolo.

La mancanza di disponibilità dell'area obbliga la P.A. ad emettere un provvedimento di decadenza della autorizzazione alla coltivazione della cava.

L'impiego sviato del titolo per l'attività estrattiva non vizia il titolo ma, al più, comporta l'obbligo per la P.A. di adottare il provvedimento di decadenza.

L'acquirente dell'area su cui un controinteressato sta esercitando l'attività estrattiva ha titolo per chiedere all'amministrazione un provvedimento di decadenza per l'esercizio dell'attività di cava e per impugnare l'eventuale silenzio della pubblica amministrazione.

È illegittimo il provvedimento di decadenza della concessione per lo sfruttamento di acque minerali e termali motivato sulla base del trasferimento dei beni aziendali, poiché l'art. 27 R.D. 1443/1927 permette l'adozione di tale provvedimento soltanto al trasferimento non autorizzato dei diritti derivanti dalla concessione ovvero dell'attività oggetto della medesima.

La competenza ad adottare il provvedimento di decadenza dalla concessione termale appartiene al dirigente e non all'organo politico.

Il provvedimento che dichiara la decadenza della concessione termale non necessita di una motivazione espressa sull'interesse pubblico, poiché essa è implicita in un atto che tende a riportare la titolarità della concessione all'ente pubblico, proprio per permetterne una migliore gestione nell'interesse pubblico allo sfruttamento delle risorse minerarie.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - DIMENSIONI E QUANTITATIVI

La disposizione legislativa che fissa dei quantitativi minimi estraibili dalle cave (come l'art. 15 comma 1 lettera e bis) della l.r. Friuli - Venezia Giulia 18 agosto 1986, n. 35 come integrato dall'art. 8 l.r. 20 maggio 1997, n. 21) non contrasta con i principi comunitari in tema di razionale sfruttamento delle risorse naturali la disposizione, in quanto chiaramente finalizzata a parametrare l'estrazione del materiale di cava e il conseguente inevitabile danno all'ambiente alle effettive esigenze del mercato, alle quali rispondono le scelte imprenditoriali.

E' irragionevole ed illegittimo il provvedimento autorizzatorio di un'attività estrattiva che non da in alcun modo conto della ragione per la quale autorizzi una cava di notevoli dimensioni, pur avendo già operato valutazioni (sia pure non ancora efficaci) di segno opposto nell'atto di pianificazione delle attività di cava.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - DIRETTORE ATTIVITÀ ESTRATTIVE

L'art. 100, co. 5, d. lgs. 626/1994, che prevede che possano continuare nelle funzioni di direttore responsabile delle attività estrattive coloro che alla data di entrata in vigore del d. lgs. cit. esercitassero tali funzioni da almeno due anni va interpretato non in senso formalistico, ma tenendo conto dei principi di affidamento e di certezza del diritto: di conseguenza, nei confronti di soggetti che in passato avevano già ricoperto tale qualifica ma poi avevano cessato, il requisito della biennalità non può interpretarsi anche nel senso della continuità delle funzioni.

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CAVE E MINIERE - DISMISSIONE GRADUALE

A fronte dell'avvenuto travolgimento del titolo estrattivo, non possono trovare applicazione le procedure che prevedono una grad...