Soggetti attivi dell'espropriazione: il titolare dell'obbligazione in caso di delega dei poteri espropriativi

SOGGETTI --> SOGGETTI ATTIVI --> DELEGA --> TITOLARE OBBLIGAZIONE

Il trasferimento degli obblighi indennitari, in via esclusiva, all'affidatario dell'opera (concessionario o appaltatore), è configurabile solo ove sia stato conferito l'esercizio dei poteri espropriativi ed il conferimento non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, occorrendo che, nell'attività che abbia portato il delegato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, il primo si sia correttamente manifestato come titolare degli obblighi indennitari, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativo, essendo irrilevante, al fine di configurare una responsabilità solidale dell'espropriante, la sistemazione dei rapporti economici interni con l'affidatario.

La mera attribuzione dell'incarico di provvedere, per conto dell'Ente (nel caso di specie A.N.A.S.), ad espletare le procedure amministrative, tecniche e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni ed occupazioni temporanee non comporta alcuna abilitazione, in capo alla società appaltatrice, nell'espletamento dei compiti affidatigli, ad agire in nome proprio, creando in tal senso anche l'affidamento del terzo espropriato; non risulta infatti ipotizzabile una concessione traslativa a rilevanza esterna, con la conseguenza che le obbligazioni derivanti dalla procedura rimangono in capo all’Ente delegante.

SOGGETTI --> SOGGETTI ATTIVI --> DELEGA --> TITOLARE OBBLIGAZIONE --> IN GENERALE

La questione della scissione fra soggetto espropriante e soggetto beneficiario presuppone che l'amministrazione non si sia limitata a delegare ad altro ente, incaricato dei lavori, il compimento, in suo nome e per suo conto, anche degli atti procedimentali, ma che gli abbia conferito i poteri di procedere all'acquisizione delle aree occorrenti alla realizzazione dell'opera pubblica e di promuovere e di curare direttamente, agendo in nome proprio, le necessarie procedure espropriative, addossandogli i relativi oneri.

Laddove l'attività espropriativa debba essere compiuta in nome e per conto dell'ente "delegante", le obbligazioni di natura indennitaria o espropriativa scaturenti da tale attività graveranno in solido sull'ente e sul soggetto delegato.

Ove la legge non preveda o non consenta l'accollo degli obblighi indennitari (e risarcitori), a carico del concessionario delegatario, la responsabilità di quest'ultimo può essere utilmente invocata purché non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, e quest'ultimo, nell'attività che lo abbia portato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, si sia correttamente manifestato come titolare delle relative obbligazioni, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativo.

I principi che sovrintendono all'identificazione del soggetto obbligato alla corresponsione dell'indennità di esproprio e di occupazione, sono parzialmente diversi da quelli che nel caso di occupazione illegittima sovrintendono alla responsabilità del danno per la perdita della proprietà, ove ai fini dell'esecuzione dell'opera l'ente espropriante si sia avvalso della collaborazione di altri soggetti.

Nel caso di concorso di più enti nell'attuazione dell'opera pubblica, nei rapporti esterni verso l'espropriato deve aversi riguardo al soggetto che risulta beneficiario dell’espropriazione nel provvedimento ablatorio, a meno che dallo stesso decreto risulti che ad altro ente, in virtù di figure giuridiche sostitutive a rilevanza esterna consentite dalla legge, sia stato conferito il potere di agire in nome proprio e di curare in tale veste direttamente la procedura espropriativa con i relativi oneri, quale organo indiretto dell'ente espropriante.

Qualora un'impresa privata abbia assunto il compito di espletare le procedure espropriative per l'acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione dell'opera pubblica, occorre accertare il ruolo ed i poteri effettivamente attribuiti al soggetto che sia entrato in rapporto nomine alieno con l'espropriato, restando escluso che l'obbligo cumulativo del committente possa derivare dall'applicazione della disciplina civilistica dell'accollo, tanto meno in considerazione delle precarie condizioni economiche dell'obbligato.

Nell'ipotesi di concorso di più soggetti nell'esecuzione di un'opera pubblica, l'ente tenuto al pagamento delle indennità relative alle espropriazioni è quello a cui favore è stata pronunziata l'espropriazione se si sia fatto ricorso a figure organizzatorie prive di rilevanza esterna, altrimenti il delegato se, viceversa, operino istituti di rilevanza esterna quali la delegazione intersoggettiva o la concessione traslativa.

Mentre il soggetto passivo dell'obbligazione concernente il pagamento dell'indennità di espropriazione va individuato sulla base del relativo decreto, il soggetto tenuto al risarcimento per l'illegittima occupazione dell'immobile è quello che si è reso autore dell'illecito.

Se il concessionario agisce nell’attività espropriativa in nome proprio, sia pure come organo indiretto dell'Amministrazione concedente, egli risponde direttamente delle obbligazioni da attività legittima derivanti dalla esecuzione dell’opera pubblica nonché dei danni da attività illegittima, anche se la colpa sia riferibile al concedente nella predisposizione del progetto e nell'imposizione delle direttive, ciò potendo rilevare esclusivamente nei rapporti interni ai fini di un'eventuale rivalsa.

Nell'ipotesi di concorso di più soggetti nell'esecuzione di un'opera pubblica, per individuare l'ente tenuto al pagamento delle indennità relative alle espropriazioni occorre accertare, con riferimento alla natura e all'entità dei poteri conferiti dalla legge o dall'atto amministrativo che ha fatto concorrere l'attività dei diversi enti, se si sia fatto ricorso a figure organizzatorie prive di rilevanza esterna, dovendosi riconoscere in tali casi la legittimazione passiva dell'ente a cui favore è stata pronunziata l'espropriazione o se, viceversa, operino istituti di rilevanza esterna quali la delegazione intersoggettiva o la concessione traslativa.

SOGGETTI --> SOGGETTI ATTIVI --> DELEGA --> TITOLARE OBBLIGAZIONE --> INDENNITÀ

La legittimazione relativa all'obbligo del pagamento dell'indennità di occupazione temporanea (e laddove ritualmente emesso il relativo provvedimento anche quella di espropriazione), va riconosciuta in capo al soggetto a cui favore ed a beneficio del quale il provvedimento risulta adottato, anche quando gli atti legati alla stessa attuazione dell'occupazione (e quelli necessari a conseguire il provvedimento espropriativo) siano stati delegati, in nome e per conto del delegante, posto che, in tal caso, l'attività dei delegati, esaurendosi nei limiti sopra indicati, resta pur sempre riferibile al medesimo delegante.

Salvo il caso della concessione traslativa, in cui una legge espressamente autorizzi l'affidamento dell'opera e delle relative espropriazioni e ponga a suo carico l'onere degli obblighi indennitari, in cui la legittimazione compete al concessionario, l'accollo degli obblighi indennitari può essere utilmente invocato purché non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, e quest'ultimo nell'attività che lo abbia portato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, si sia correttamente manifestato come titolare delle relative obbligazioni, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativo.

Tenuto al pagamento dell'indennità di esproprio è il soggetto che sia stato delegato, ai sensi dell'art.6 comma 8 D.P.R. n. 327 del 2001, all'esercizio delle potestà espropriative e, tra di esse, anche quella, espressamente menzionata, di provvedere alla determinazione definitiva ed al pagamento - diretto o mediante deposito presso la cassa depositi e prestiti - dell'indennità definitiva di espropriazione.

Relativamente all'indennità per l'occupazione il trasferimento dell'obbligo, in via esclusiva, all'affidatario dell'opera (concessionario o appaltatore), è configurabile ove sia stato conferito l'esercizio dei poteri espropriativi ed il conferimento non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, occorrendo che, nell'attività che abbia portato il delegato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, il primo si sia correttamente manifestato come titolare degli obblighi indennitari, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativo.

La Suprema Corte ha precisato che il ricorso agli strumenti della concessione e dell'appalto non può portare ad attribuire indiscriminatamente all'affidatario dell'opera la titolarità dei poteri espropriativi, ove la legge non lo consenta, restando obbligato al deposito della indennità l'ente espropriate; inoltre l'accollo degli obblighi indennitari deve estrinsecarsi all'esterno, attraverso una attività che manifesti chiaramente in capo all'appaltatore, nei confronti dell'espropriato, la qualità di soggetto tenuto agli obblighi indennitari.

Con riguardo all'individuazione dell'obbligato nelle controversie concernenti la determinazione della giusta indennità di esproprio, nel quadro della realizzazione di programmi rapportabili ad un PEEP o ad un PIP ai sensi della L. n. 865 del 1971, anche se vi sia stata delega al compimento, oltre che dei lavori, anche di atti procedimentali, nondimeno parte del rapporto espropriativo è il soggetto espropriante a cui vantaggio è pronunciato il decreto di esproprio. Non è dunque certamente obbligata l'autorità o l'ente o la società alla quale siano stati delegati L. n. 865 del 1971, ex artt. 35 e 60 atti della procedura ablativa.

La titolarità del potere di emettere il decreto di espropriazione non costituisce fonte dell'obbligo di pagare l'indennità di espropriazione. L'indennità di espropriazione è dovuta da chi in virtù del decreto di espropriazione, diviene proprietario del bene espropriato.

La società concessionaria dell'opera pubblica risponde in solido con il Comune del pagamento dell'indennità di espropriazione, qualora nel bando di gara sia stata inserita la delega all'impresa vincitrice della gara (e, quindi, dichiarata concessionaria dell'opera pubblica) a svolgere, ai sensi e per gli effetti della citata L. n. 865 del 1971, attività relative alla occupazione in via d'urgenza ed alla espropriazione in nome e per conto del Comune delle aree interessate dalle opere, compresi l'anticipazione delle indennità di esproprio.

Titolare dal lato passivo del rapporto espropriativo, e in quanto tale obbligato al pagamento delle indennità nei confronti del proprietario espropriato, è unicamente il soggetto espropriante, a cui favore è pronunciato il decreto di espropriazione.

Con riferimento all'indennità prevista dalla L. n. 2359 del 1865, art. 46, ove il pregiudizio indennizzabile ai sensi della predetta disposizione sia ricollegabile alla localizzazione dell'opera pubblica ed alla predisposizione del progetto, la relativa responsabilità grava esclusivamente sulla Pubblica Amministrazione, e non può in alcun modo coinvolgere il concessionario al quale non siano addebitabili, sul piano soggettivo, dolo o colpa nell'esecuzione dei lavori, per essere egli mero esecutore materiale dell'opera voluta e progettata dall'Amministrazione.

Ai fini dell'individuazione del soggetto obbligato al pagamento dell'indennità, a nulla rileva che gli atti ablativi siano delegati dall'amministrazione espropriante ai medesimi soggetti incaricati della realizzazione dell'opera pubblica, posto che la loro attività a rilevanza esterna si esaurisce nel compimento, in nome e per conto del soggetto delegante, degli atti necessari a conseguire il provvedimento ablatorio, che risulta perciò riferibile all'ente beneficiario dell'espropriazione.

Delle obbligazioni indennitarie risponde colui che ha agito quale general contractor, incaricato per legge di provvedere alle espropriazioni, che, attraverso il richiamo negli atti del procedimento della convenzione di affidamento, che ha posto a sua cura e spese l'acquisizione dei beni da espropriare, e della procura a tal fine rilasciatagli, ha fatto sì che che l'accollo degli oneri indennitari non rimanesse un fatto interno, ma fosse esplicitato in tutti gli atti ufficiali della procedura, così ponendosi in contatto diretto con i soggetti passivi dell'espropriazione nella posizione di titolare (per legge) del potere di promuovere gli atti del procedimento di esproprio.

Il mero ricorso allo strumento della concessione, perfino se traslativa con l'attribuzione al concessionario affidatario dell'opera, della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l'esclusione di ogni responsabilità indennitaria del concedente. Perchè ciò avvenga è infatti necessario, in osservanza al principio di legalità dell'azione amministrativa, che l'attribuzione all'affidatario di detti poteri e l'accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi.

In ipotesi di concessione, in mancanza di previsione legale, l'accollo degli obblighi indennitari da parte del concessionario può essere utilmente invocato purché non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, e quest'ultimo nell'attività che lo abbia portato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, si sia correttamente manifestato come titolare delle relative obbligazioni, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativo; nei confronti del proprietario la responsabilità dell'affidatario può al più aggiungersi a quella del concedente quale che sia il contenuto della delega conferita, nonché delle pattuizioni tra detti soggetti intercorse.

Il trasferimento degli obblighi indennitari in via esclusiva, all'affidatario dell'opera (concessionario o appaltatore), risulta configurabile là dove l'attribuzione relativa all'esercizio dei poteri espropriativi non sia rimasta fatto interno tra l'espropriante ed il medesimo affidatario, occorrendo che, nell'attività che abbia portato il delegato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, il primo si sia correttamente manifestato come titolare degli anzidetti obblighi, oltre che investito dell'esercizio dei poteri anzidetti.

Nell'ipotesi in cui non risulta conferita alcuna delega al compimento della procedura espropriativa, l'indennità di occupazione legittima deve restare a carico dell'ente espropriante.

Nel caso di realizzazione di struttura viaria sopraelevata non può attuarsi la distinzione tra gli effetti pregiudizievoli derivanti dalla mera realizzazione della struttura e quelli derivanti dalla sua apertura al traffico veicolare, in quanto l'asse viario in questione è per sua natura una struttura destinata al traffico dei veicoli; ne consegue che il pregiudizio derivante dalla sua ordinaria utilizzazione resta pur sempre a carico dell'impresa concessionaria che con la sua attività lo ha resa possibile.

Riguardo all'obbligo di corresponsione delle indennità di espropriazione, la delega delle operazioni espropriative e l'accollo degli obblighi indennitari sono rilevanti purché non siano rimasti circostanze interne tra committente ed assuntore dei lavori, occorrendo che nell'attività che abbia portato il delegato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, il primo si sia manifestato come titolare passivo degli obblighi indennitari, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativo, e non abbia invece dichiarato di agire in nome e per conto del committente.

Se l'assunzione degli obblighi indennitari in nome e per conto proprio da parte di un soggetto, è sufficiente a creare i presupposti per essere utilmente convenuto in giudizio, degli obblighi stessi è chiamato a rispondere il solo ente espropriante, là dove resti accertato che il potere del delegato sia stato esercitato in nome e per conto dell'ente delegante.

La circostanza che l'amministrazione risulti beneficiarla dell'opera progettata non comporta necessariamente la sussistenza in capo alla stessa della esclusiva titolarità dell'obbligazione indennitaria; l’affidamento creato nell'espropriato dallo svolgimento della procedura espropriativa, cui il soggetto sia stata delegato, è elemento determinante a configurare l'obbligo dello stesso, quali che siano i rapporti economici interni con il delegante, salvo che il delegato non si sia manifestato come agente in nome e per conto del delegante o che comunque dei poteri espropriativi non abbia fatto uso.

Relativamente all'individuazione del soggetto su cui ricadono gli obblighi indennitari, l'assunzione degli obblighi in nome (e per conto) proprio da parte di un soggetto, è sufficiente a creare i presupposti per essere utilmente convenuto nel giudizio di determinazione dell'indennità, non altrettanto invece qualora egli dichiari di agire in nome e per conto dell'espropriante, rispondendo in tal caso dell'obbligazione indennitaria l'ente espropriante.

Dell'obbligazione indennitaria va chiamato a rispondere il solo ente espropriante ove resti accertato che il potere del delegato di espletare le procedure amministrative preordinate all'esproprio sia stato esercitato "in nome e per conto" dell'ente delegante, restando irrilevanti le clausole contrattuali attribuenti le obbligazioni indennitarie al concessionario, appositamente delegato all'acquisizione dei fondi, in mancanza di elementi tali da far ritenere che, nel rapporto con l'espropriato, tale regolamentazione sia stata opportunamente resa palese.

L'obbligo indennitario non dipende dagli accordi interni tra il soggetto espropriante e l'assuntore dei lavori, ma dall'effettivo esercizio di poteri espropriativi da parte del delegato, di cui l'obbligo, pubblicistico, di corrispondere l'indennità, è una conseguenza: pertanto l'eventuale sopravvenuto accordo teso a modificare la regolamentazione economica tra i due soggetti, per essere efficace deve avere un riscontro esterno, atto a ingenerare nell'espropriato un diverso tipo di diritto, ad un'attribuzione economica che, proveniente da un altro soggetto, sia sostitutiva dell'indennità.

Una volta assodato che l'obbligato al deposito dell'indennità, è esclusivamente l'assuntore dei lavori, il destinatario del pagamento ne può pretendere la corresponsione solo ove sia in grado di invocare un titolo autonomo nei confronti di quello che pretende essere il nuovo debitore.

In tema di obbligazione indennitaria, in assenza di un contratto, che rivesta la forma dei contratti degli enti pubblici, nessun affidamento può trarre il terzo da trattative o scambi di corrispondenza intercorsi, nel caso di specie, tra i...