Rapporto dell'occupazione con l'espropriazione

Ciò che distingue l’espropriazione dall'occupazione temporanea di un'area del privato non è solo la mancanza di un valido decreto di esproprio, ma è anche il vero a proprio animus da parte dell’amministrazione che sfocia poi nell’emanazione del provvedimento formale di acquisizione del bene alla mano pubblica: è infatti da questo momento che inizia a decorrere il termine di prescrizione dell'azione di risarcimento del danno sofferto dall'originario proprietario dell'area.

Nell’occupazione temporanea, l’utilizzo dell'area per la realizzazione di un'opera pubblica è e rimane precaria né determina l'acquisto a titolo originario della proprietà da parte della p.a..

Il decreto di occupazione d’urgenza è emesso nell’ambito di una fase meramente eventuale del procedimento espropriativo, cui l’Amministrazione ricorre quando, data la necess... _OMISSIS_ ...e in tempi rapidi alla realizzazione dell’opera pubblica, non è possibile attendere l’adozione del decreto di esproprio.

L’occupazione d’urgenza è un istituto finalizzato alla espropriazione dell’area occupata, tant’è che l’art. 22-bis, sesto comma, del d.P.R. n. 327/2001 (introdotto dall’art. 1 comma 1, lett. u, del d.lgs. n. 302/2002), dispone testualmente: “Il decreto che dispone l’occupazione ai sensi del comma 1 perde efficacia qualora non venga emanato il decreto di esproprio nel termine di cui all’articolo 13” (ossia, entro il termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità).

La dichiarazione di p.u. ed i suoi termini di efficacia non hanno anche la funzione di costituire un titolo per l'apprensione o il godimento del bene altrui. Quest'altra funzione è, invece, assegnata dall'art. 71 della stessa Legge del 1865 e della L. n. 865 del 1971, art. 20, all... _OMISSIS_ ...occupazione temporanea e d'urgenza dell'immobile privato, in vista della futura espropriazione, la quale consente all'espropriante l'anticipata presa di possesso dell'immobile onde iniziare i lavori necessari e nel contempo completare la procedura espropriativa.

L'istituto dell'occupazione temporanea anche nell'ambito del procedimento ablativo costituisce una fase dei tutto distinta, autonoma e solo eventuale, che può dunque mancare del tutto. E, per converso, sussiste in numerose categorie di occupazioni non preordinate all'espropriazione (L. n. 2359 del 1865, artt. 64 e segg.) e destinate a concludersi con la restituzione dell'immobile al proprietario.

Se la dichiarazione di p.u. ed i suoi termini di efficacia costituiscono un presupposto indefettibile dell'occupazione (temporanea o definitiva), che diviene automaticamente invalida in tutti i casi di inesistenza, nullità, annullamento o decadenza della dichiarazione, gli stessi non hanno a... _OMISSIS_ ...e di costituire un titolo per l'apprensione o il godimento del bene altrui. Quest'altra funzione è, invece, assegnata dalla stessa L. del 1865/2359, art. 10 e della L. n. 865 del 1971, art. 20, all'istituto dell'occupazione temporanea e d'urgenza dell'immobile privato.

L'istituto dell'occupazione temporanea (e del relativo indennizzo), anche nell'ambito del procedimento ablativo, costituisce una fase del tutto distinta, autonoma e solo eventuale, che può dunque mancare del tutto. E, per converso, sussiste in numerose categorie di occupazioni non preordinate all'espropriazione (L. n. 2359 del 1865, art. 64 e segg.) e destinate a concludersi con la restituzione dell'immobile al proprietario.

L'istituto dell'occupazione temporanea nei procedimenti di espropriazione, ove l'amministrazione vi ricorra, ben può coesistere con la loro definizione mediante cessione volontaria (ovvero accettazione dell'indennità seguita da decreto di espropriazione); ... _OMISSIS_ ... assorbe affatto la diversa funzione, come conferma proprio la L. n. 865 del 1971, art. 12 che non contiene ingerenze o collegamenti di alcun genere con la disciplina delle occupazioni temporanee, posta invece dal successivo art.20 il quale perfino in ordine al parametro di stima, si rivolge all'indennità virtuale di espropriazione, e non al prezzo della cessione.

L'emissione del decreto di occupazione d'urgenza non può supplire la carenza della dichiarazione di pubblica utilità poiché di tale dichiarazione è la conseguenza e non il presupposto.

Dichiarazione di p.u. ed occupazione temporanea d'urgenza assolvono a due diverse funzioni: la prima consente di porre il proprietario dell'immobile in condizione di subire un procedimento ablativo legittimo, mentre la seconda costituisce titolo per l'apprensione o il godimento del bene altrui, attraverso la quale l'Amministrazione può, con remissione del relativo decreto, ottenere l'anticipata presa... _OMISSIS_ ...ll'immobile, onde iniziare i lavori necessari, in vista della futura espropriazione.

L’occupazione rappresenta nient’altro che una fase incidentale ed eventuale nell’ambito dell’intero procedimento espropriativo; l’unico elemento che accomuna i due provvedimenti è da individuare nella circostanza che entrambi trovano il loro presupposto di validità ed efficacia nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera pubblica o di pubblica utilità, nonché di indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori.

I procedimenti di occupazione d’urgenza e di espropriazione della proprietà privata (o di asservimento della stessa), per quanto non siano privi di aspetti di connessione e di reciproca interferenza, devono considerarsi due procedimenti distinti, e dotati di reciproca autonomia.

L’occupazione d’urgenza non costituisce presupposto obbligato e indefettibile dell’espropriazio... _OMISSIS_ ...ndo sia stata prospettata o preannunciata la possibilità di ricorrervi.

Da un punto di vista strutturale, il subprocedimento di occupazione si inserisce nel più ampio procedimento espropriativo rappresentandone una fase eventuale, compiuta e fine a se stessa, con la rilevante conseguenza che al di là dell’essere preordinata all’esproprio, il provvedimento di occupazione si basa su presupposti di validità e di efficacia autonomi ed indipendenti rispetto a quelli inerenti alla procedura espropriativa.

Costituendo la dichiarazione di pubblica utilità un presupposto indefettibile dell'occupazione d'urgenza, il relativo decreto resta travolto dalla sopravvenuta decadenza di detta dichiarazione.

I provvedimenti di occupazione e di esproprio assolvono a funzioni diverse: trasferimento anticipato dello jus possessionis, l’occupazione, allo scopo di velocizzare le opere pubbliche; trasferimento della proprietà, il pro... _OMISSIS_ ...sproprio, che solo quale conseguenza dello stesso determina l’acquisito dello jus possidendi da parte dell’acquirente. Anche i relativi procedimenti sono strutturalmente autonomi e distinti.

Il sub-procedimento con cui si autorizza l’occupazione rappresenta nient’altro che una fase incidentale ed eventuale nell’ambito dell’intero procedimento espropriativo; l’unico elemento che accomuna i due provvedimenti è da individuare nella circostanza che entrambi trovano il loro presupposto di validità ed efficacia nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera pubblica o di pubblica utilità, nonché di indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, sovente implicita nell’approvazione del progetto definitivo.

L'occupazione temporanea d'urgenza, con cui l'Amministrazione può, con l'emissione del relativo decreto, ottenere l'anticipata presa di possesso dell'immobile, onde iniziare i lavori neces... _OMISSIS_ ...ella futura espropriazione, assolve a una funzione (titolo per l'apprensione o il godimento del bene altrui), completamente diversa, benché collegata, rispetto a quella di cui al procedimento di esproprio.

L'occupazione d'urgenza è un momento normale del procedimento espropriativo, un vero e proprio sub procedimento del procedimento espropriativo, atteso il collegamento procedurale e funzionale tra occupazione e successiva espropriazione; la dichiarazione di pubblica utilità costituisce la base comune su cui poggiano sia il procedimento espropriativo sia quello di occupazione.

Nel sistema di cui all’art. 22 bis DPR 327/2001, il procedimento per l'occupazione preliminare ha mantenuto la sua funzione di momento normale del procedimento di espropriazione, di cui costituisce un sub procedimento subordinato alla condizione che "l'avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla partic... _OMISSIS_ ...lle opere, l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 20, commi 1 e 2".

Una volta intervenuti i provvedimenti di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio nonché di approvazione del progetto recante la dichiarazione di P.U., comportanti la destinazione dei terreni alla realizzazione dell'opera pubblica, la prosecuzione della procedura ablativa comporta la possibilità di un'alternativa circa il titolo definitivo (decreto di espropriazione o contratto di cessione volontaria) o temporaneo (occupazione di urgenza ex art. 22 bis, in attesa dell'adozione del decreto ablativo), con cui conseguirne l'acquisizione ormai programmata come permanente.

Il procedimento di espropriazione e quello di occupazione di urgenza sono autonomi, ancorché riferiti allo stesso bene; ne consegue che, pur conservando l’opera pubblica la stessa natura, ben può la dichiarazione di pubblica utilità fondante il decreto di esproprio risultare diver... _OMISSIS_ ...sta a base del decreto di occupazione, qualora risulti solo in sede di approvazione del progetto da essa richiamato la completa e definitiva individuazione dell’opera pubblica che si va a realizzare.

I procedimenti preordinati all'occupazione d'urgenza e all'espropriazione, ancorché teleologicamente collegati, risultano tra loro autonomi ed indipendenti, fondandosi su presupposti differenti e realizzando diversi interessi pubblici; ne consegue che la pendenza del ricorso giurisdizionale avverso il decreto di occupazione non costituisce legittimo impedimento all’adozione nei termini del decreto di esproprio.

La disciplina legislativa sull'occupazione d'urgenza e sull'espropriazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, nel regime antecedente al DPR 327/2001, prevedeva l'intreccio di due procedimenti funzionalmente collegati; necessario presupposto di legittimità dell'occupazione era costituito non solo dalla dichiaraz... _OMISSIS_ ... ed indifferibilità dell'opera ma, altresì, dalla pendenza di un procedimento espropriativo fondato su una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità.

L’eventuale sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione d’urgenza, per effetto della sua mancata esecuzione nel termine legale di tre mesi, non è in grado di infirmare la legittimità del decreto di esproprio, essendo il primo un sub procedimento che si innesta, in via meramente eventuale ed accidentale, nell’ambito della procedura ablatoria.

L' occupazione d'urgenza prevista dalla L. n. 2359 del 1865, art. 71, comma 1, ultima parte, ha carattere strumentale rispetto all'espropriazione, trattandosi di occupazione preordinata all'espropriazione, che è disposta allorquando è stata completata la programmazione dell'opera pubblica dichiarata urgente ed indifferibile da realizzare in un'area, ma non la procedura per il perfezionamento dei negozi giuridici d... _OMISSIS_ ...della proprietà dell'area; ciò consente all' Amministrazione di conseguire l'immediato possesso dell'area e di superare, in questo modo, i tempi necessari per conseguirne la disponibilità all'esito del procedimento espropriativo.

La occupazione l'occupazione d'urgenza prevista dalla L. n. 2359 del 1865, art. 71, comma 1, ultima parte ha carattere temporaneo comportando la limitazione della legittimità del possesso da parte della Amministrazione per il periodo massimo di 5 anni dalla data dell'immissione in possesso ex art. 20 L. n. 865 del 1971. Ipotesi normale ed ordinaria è che nel suo corso l'Amministrazione acquisti la proprietà dell'immobile, sicché ove tale evento si verifichi, dallo stesso momento la sua funzione viene meno ed il diritto di uso consentito all'ente espropriante è inglobato nel diritto reale maggiore "di godere e di disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo" riconosciuto dall'art. 832 c.c. al proprietario.

... _OMISSIS_ ... preordinata all'esproprio comporta l'appropriazione da parte dell'occupante delle facoltà connesse al diritto dominicale sul bene, con la conseguente anticipazione nel tempo dell'esautoramento del proprietario dell'intero contenuto del suo diritto reale: il procedimento per l'occupazione preliminare, da autonomo e meramente collegato, si è trasformato in un momento normale del procedimento di espropriazione, di cui costituisce una fase.

OCCUPAZIONE --> RAPPORTO CON L...