GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> AZIONI POSSESSORIE/DI RIVENDICAZIONE --> GIUDICE AMMINISTRATIVO
Sintesi: Ove risulti, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che oggetto della tutela invocata non è una situazione possessoria, ma il controllo di legittimità dell'esercizio del potere, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sull'asserita azione possessoria, competente essendo il giudice amministrativo.
Estratto: «che il primo motivo è infondato;che, secondo i consolidati principi affermati dalle sezioni unite di questa Corte: a) il criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinano e giudici speciali si individua nel cosiddetto "petitum sostanziale", il quale si risolve nell'irrilevanza delle formule giuridiche utilizzate dall'attore e delle richieste rivolte al giudice adito e nella valorizzazione invece della causa petendi, cioè della situazione giuridica soggettiva di cui si chiede tutela (cfr., ex plurimis, le sentenze nn. 10375 del 2007 e 17641 del 2006);b) le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione (e di chi agisca per conto di essa) quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale, non supportata da atti o provvedimenti amministrativi formali, mentre ove risulti, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che oggetto della tutela invocata non è una situazione possessoria, ma il controllo di legittimità dell'esercizio del potere, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il giudice amministrativo (cfr., ex plurimis, la citata sentenza n. 10375 del 2007, nonché l'ordinanza n. 23561 del 2008, proprio relativamente ad una fattispecie nella quale le stesse sezioni unite hanno affermato la giurisdizione dell'A.G.O. in relazione ad un giudizio possessorio promosso da un privato nei confronti di un Comune che - avendo deliberato l'esecuzione di lavori di ristrutturazione di un immobile oggetto del proprio patrimonio disponibile, senza in alcun modo indicare, nei propri provvedimenti, la necessità di occupare beni appartenenti a privati - aveva abusivamente invaso una strada privata, rimuovendo il cancello d'ingresso ed elevando un muro in violazione delle distanze legali);che, nella specie, dal ricorso introduttivo del presente giudizio, depositato dinanzi al Tribunale di Taranto il 20 dicembre 1999, si desume agevolmente che gli odierni controricorrenti hanno inteso tutelare esclusivamente il loro possesso sull'immobile in questione, sena fare alcun riferimento ad atti o a provvedimenti amministrativi del Comune di Taranto;che infatti, con tale atto - proposto ai sensi dell'art. 1168 cod. civ. e art. 703 cod. proc. civ., i coniugi C. - P. hanno denunciato che "... nel giugno 1999, clandestinamente e violentemente, l'impresa di costruzioni Umberto A. s.p.a. ... eseguiva l'innalzamento della quota di campagna della Via (OMISSIS) al fine di unirla alla superiore Via (OMISSIS), nel cui comprensorio la medesima impresa realizzava un complesso edilizio per civili abitazioni" e che la stessa impresa, "in dispregio dei più elementari diritti altrui, ... edificava un muro di contenimento della quota innalzata, ostruendo definitivamente i passi carrabile e pedonale del fondo degli esponenti ...", ed hanno chiesto che il Tribunale adito "voglia ordinare all'impresa Umberto A. s.p.a. la immediata riduzione in pristino stato dei luoghi, a sue esclusive cure e spese ...";che è dunque evidente che la situazione giuridica soggettiva fatta valere dinanzi al Tribunale di Taranto nei confronti della Società A. è il possesso dell'immobile oggetto dello spoglio, senza che in detto ricorso introduttivo si faccia riferimento alcuno all'esercizio di poteri della pubblica amministrazione o alla qualità della Società A., ai rapporti di quest'ultima con il Comune di Taranto, ovvero ad atti o a provvedimenti di tale ente locale riconducibili in qualche modo allo spoglio denunciato;che inoltre, al riguardo, deve aggiungersi che, trattandosi di controversia vertente tra privati, l'estraneità al giudizio della pubblica amministrazione comporta che le eventuali questioni concernenti la valutazione di aspetti di pubblico interesse, ovvero la disapplicazione o il sindacato di legittimità di provvedimenti amministrativi in via meramente incidentale, attengono al merito e non alla giurisdizione (cfr., ex plurimis, le ordinanze delle sezioni unite nn. 7800 del 2005, 6409 del 2010, 13639 del 2011), sicché il profilo di censura con il quale si denuncia l'omessa considerazione di tutti gli atti ed i provvedimenti amministrativi menzionati nel motivo in esame è privo di rilevanza ai fini della decisione della questione di giurisdizione, in quanto essi - come già rilevato - non sono riconducibili, neppure indirettamente, al perpetrato spoglio;che - una volta stabilito che la fattispecie attiene ad azione possessoria promossa da un privato nei confronti di altro privato e che, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, il Comune di Taranto potrebbe al più essere qualificato come autore morale dello spoglio - perde qualsiasi consistenza la tesi dell'evocato litisconsorzio necessario tra la ricorrente e detto ente locale, in quanto lo spoglio e la turbativa costituiscono fatti illeciti e determinano la responsabilità individuale dei singoli autori degli stessi, con la conseguenza che nei giudizi possessori e nunciatori, quando il fatto lesivo del possesso sia riferibile a diversi soggetti, l'uno quale esecutore materiale e l'altro quale autore morale, sussiste la legittimazione passiva di entrambi, ma non ricorre un'ipotesi di litisconsorzio necessario, potendo la pretesa essere proposta anche nei confronti di uno solo dei responsabili (cfr., ex plurimis, le sentenze n, 11916 del 2000 e n. 7748 del 2011);»
Sintesi: Sussiste la giurisdizione del g.a. in materia di azione possessoria esercitata, iure publico, dal sindaco, a norma dell'art. 378 comma 2, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, anche ove venga richiesto al medesimo giudice di accertare, in via incidentale, la sussistenza o meno del diritto della collettività sul suolo pubblico o soggetto ad uso pubblico.
Estratto: «In via preliminare, nonostante la mancata eccezione di parte, per completezza, trattandosi di questione eventualmente rilevabile d’ufficio da parte del giudice, si evidenzia che “ Il potere di ordinanza attribuito al sindaco in base all'art. 378 l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, in materia di riduzione in pristino per la tutela del demanio stradale, si configura come un potere di autotutela possessoria "iuris publici", inteso all'immediato ripristino dello stato di fatto preesistente, il cui esercizio non si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo trattandosi di verificare la presenza dei necessari presupposti e la conformità alle norme che lo disciplinano.” ( T.A.R. Lazio Latina, 14 maggio 1988 , n. 354).Sussiste, pertanto, la giurisdizione del g.a. in materia di azione possessoria esercitata, "iure publico", dal sindaco, a norma dell'art. 378 comma 2, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, anche ove venga richiesto al medesimo giudice di accertare, in via incidentale, la sussistenza o meno del diritto della collettività sul suolo pubblico o soggetto ad uso pubblico ( T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 19 aprile 2007, n. 3419).A tale conclusione, può aggiungersi, si perviene nel caso in esame a prescindere dalla questione se in materia di usi pubblici sussista la giurisdizione esclusiva di cui all'articolo 34 del d.lgs. 80/1998, come modificato dall'articolo 7 della legge 205/2000 e dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004; infatti, non viene proposta una domanda di accertamento negativo del diritto di uso pubblico, ma viene impugnato un provvedimento autoritativo, facendo valere la lesione di un interesse legittimo (di modo che l'eventuale accoglimento del ricorso presupporrebbe un accertamento soltanto incidentale dell'inesistenza della servitù di uso pubblico).»
GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> AZIONI POSSESSORIE/DI RIVENDICAZIONE --> GIUDICE ORDINARIO
Sintesi: Le azioni possessorie e le azioni a difesa della proprietà sono esperibili davanti al giudice ordinario, nei confronti della p.a., allorquando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale lesiva di determinate posizioni vantate dal privato in ordine al bene stesso.
Estratto: «1) quanto al sollevato difetto di giurisdizione si richiama quella giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. sentenze 21 giugno 2012, n. 10285, e 12 settembre 2008, n. 23561) che, seppure rinvenibile in tema di azioni possessorie, ben potrebbe essere estesa anche alle azioni a difesa della proprietà come quella nella sostanza adottata dall’amministrazione resistente, in particolare mediante la diffida ad esercitare il passaggio sul fondo di proprietà comunale. Ebbene, secondo tale orientamento dette azioni sono esperibili davanti al giudice ordinario, nei confronti della p.a., allorquando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale lesiva di determinate posizioni vantate dal privato in ordine al bene stesso; ove risulti, invece, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che oggetto della tutela invocata è in concreto il controllo di legittimità dell’esercizio del potere, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il giudice amministrativo: in tutti questi casi la PA agisce, in altre parole, nella veste di pubblica autorità. A ciò si aggiunga che la suddetta diffida ad esercitare il passaggio risulta strettamente collegata, quasi in chiave di accessorietà, rispetto all’altro ordine che consiste nell’obbligo di demolire le opere asseritamente realizzate sullo stesso suolo demaniale. Ordine sul quale non si hanno dubbi circa la competenza di questo plesso giurisdizionale: di qui l’attrazione altresì dinanzi a questo giudice amministrativo, se non altro per motivi di economia dei mezzi giurisdizionali e di esigenze di giustizia sostanziale per la parte ricorrente, di quella parte del provvedimento recante l’inibitoria di cui in premessa. Ne consegue, da quanto complessivamente detto, il rigetto dell’eccezione sollevata dal Comune resistente, avendo la PA pacificamente adottato un provvedimento amministrativo a carattere autoritativo;2) nel merito, quanto all’ordine di demolizione sussistono i vizi denunziati atteso che l’attività posta in essere dai ricorrenti, consistente nello scarico e nel grossolano spianamento di una certa quantità (non precisata dall'atto impugnato) di detriti, nonché nello spostamento di alcuni massi, non ha determinato un’apprezzabile trasformazione del terreno (e comunque non tale da impedire lo sviluppo della vegetazione spontanea), circostanza questa rilevante ai fini della necessità della concessione edilizia (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 5 dicembre 1984, n. 22). L’attività posta in essere dai ricorrenti non è dunque riconducibile al concetto di “opera edilizia”, potendosi parlare di costruzione soltanto in presenza di opere che attuino una trasformazione stabile urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, preordinata a soddisfare esigenze non precarie del committente sotto il profilo funzionale e della destinazione dell'immobile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 2011, n. 3683). In questi termini l’ordine di demolizione si rivela dunque illegittimo, data la sostanziale assenza di attività edilizia in senso proprio.»
Sintesi: La rivendicazione proposta da un soggetto privato contro l’assegnatario di un alloggio realizzato a seguito di un’operazione di edilizia convenzionata dà luogo ad una controversia tra privati che fuoriesce dalla giurisdizione esclusiva amministrativa. In tal caso infatti manca il presupposto soggettivo della giurisdizione del G.A. ossia che una delle parti in causa sia qualificabile come pubblica amministrazione o soggetto equiparato, e manca anche il presupposto oggettivo poiché in tale ipotesi la controversia non riguarda l’esercizio di un pubblico potere.
Estratto: «Tuttavia la domanda di rivendicazione non può essere accolta poiché, ai sensi dell’art. 948 c.c., deve essere proposta contro coloro che si trovano, al momento della sua proposizione, nel possesso del bene rivendicato. La legittimazione passiva nell'azione reale di rivendicazione compete infatti al soggetto che, secondo la prospettazione attorea, sia di fatto ed illegittimamente nel possesso o nella detenzione del bene preteso (Cass. civ. II, 25 maggio 2012 n. 8363). Fra tali soggetti non sono annoverabili né il Comune di Marciana Marina, né la Cooperativa Forze dell’Ordine, bensì gli assegnatari degli alloggi da quest’ultima realizzati.Il ricorso è stato notificato anche a Roberta Donati e Manuela Agnese Maria Morgantini. La loro posizione non è specificata nella narrazione dei fatti contenuta nel ricorso; stante la loro residenza nella via San Giovanni può ritenersi che si tratti di due degli assegnatari degli alloggi realizzati sui fondi oggetto di rivendica, ma l’estensione alle stesse del contraddittorio egualmente non è sufficiente per indurre il Collegio a scrutinare la domanda proposta dai ricorrenti. Come già stabilito da questo Tribunale nella soprarichiamata sentenza n. 134/2013, la rivendicazione proposta da un soggetto privato contro l’assegnatario di un alloggio realizzato a seguito di un’operazione di edilizia convenzionata dà luogo ad una controversia tra privati che fuoriesce dalla giurisdizione esclusiva amministrativa. In tal caso infatti manca il presupposto soggettivo della giurisdizione di questo Tribunale, ossia che una delle parti in causa sia qualificabile come pubblica amministrazione o soggetto equiparato, e manca anche il presupposto oggettivo poiché in tale ipotesi la controversia non riguarda l’esercizio di un pubblico potere.La domanda in esame deve quindi essere dichiarata inammissibile difettando la giurisdizione del giudice amministrativo e i ricorrenti dovranno riproporla, avverso i singoli assegnatari, innanzi alla giurisdizione ordinaria.»
Sintesi: Perchè le azioni possessorie siano esperibili nei confronti della P.A., è necessario che il comportamento di quest'ultima non si estrinsechi in atti o provvedimenti emessi nell'ambito e nell'esercizio dei poteri ad essa spettanti e aventi contenuto, in senso lato, ablativo, ossia idonei ad incidere sulla sfera giuridica del privato, ma si concreti in una mera attività materiale lesiva di beni dei quali questi assuma la proprietà o il possesso.
Sintesi: La doglianza avverso l'asserita molestia posta in essere dal Comune disponendo la rimozione della recinzione e lo sgombero del suolo stradale occupato dal privato costituisce un provvedimento amministrativo adottato dal Comune nell'esercizio delle proprie attribuzioni in materia di urbanistica e di circolazione stradale, con la conseguenza che, per effetto della adozione dello stesso, la posizione soggettiva vantata dai ricorrenti non può ritenersi suscettibile di tutela mediante la proposizione di un'azione possessoria nei confronti della P.A.
Estratto: «6.1. Occorre premettere che questa Corte ha avuto modo di affermare che, "con riguardo alle azioni possessorie nei confronti della pubblica amministrazione, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario ogni qual volta, in relazione al petitum sostanziale della sottostante pretesa di merito, la domanda risulti diretta a tutelare una posizione di diritto soggettivo, ovvero sia rivolta contro un comportamento di fatto della P.A. il quale, ancorché diretto al perseguimento di finalità di ordine generale, non sia attuato in esecuzione di poteri pubblici o di provvedimenti amministrativi (nella specie è stata affermata la giurisdizione del giudice ordinario con riferimento all'azione di manutenzione promossa dai proprietari di una strada interpoderale nei confronti del Comune che, assumendo trattarsi di strada vicinale gravata da uso pubblico, aveva provveduto a rimuovere una sbarra apposta al suo inizio)". (Cass., S.U., n. 9206 del 1994).Le azioni possessorie sono, quindi, "esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della P.A. (e di chi agisca per conto di essa) quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale, non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali; ove risulti, invece, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che oggetto della tutela invocata non è una situazione possessoria, ma il controllo di legittimità dell'esercizio del potere, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il giudice amministrativo (nella specie, le S.U. hanno affermato la giurisdizione dell'A.G.O. in relazione ad un giudizio possessorio promosso da un privato nei confronti di un Comune che - avendo deliberato l'esecuzione di lavori di ristrutturazione di un immobile oggetto del proprio patrimonio disponibile, senza in alcun modo indicare, nei propri provvedimenti, la necessità di occupare beni appartenenti a privati - aveva abusivamente invaso una strada privata, rimuovendo il cancello d'ingresso ed elevando un muro in violazione delle distanze legali)". (Cass. S.U., n. 23561 del 2008).In sostanza, perché le azioni possessorie siano esperibili nei confronti della P.A., è necessario che il comportamento di quest'ultima non si estrinsechi in atti o provvedimenti emessi nell'ambito e nell'esercizio dei poteri ad essa spettanti e aventi contenuto, in senso lato, ablativo, ossia idonei ad incidere sulla sfera giuridica del privato, ma si concreti in una mera attività materiale lesiva di beni dei quali questi assuma la proprietà o il possesso. (Nella specie, in relazione ad azione promossa da privato che, affermando la proprietà di un'area adiacente a strada pubblica, intendeva reagire contro l'attività del comune che, nel diverso presupposto che tale area fosse parte integrante della strada adiacente, aveva emesso ordinanza volta ad impedirne l'utilizzazione come parcheggio, la S.C. ha ritenuto l'ammissibilità dell'azione possessoria, rilevando che l'ordinanza comunale era da intendersi come semplice provvedimento di polizia del traffico emesso nel presupposto che l'area in questione fosse parte integrante della vicina strada comunale, onde tale provvedimento non poteva neanche astrattamente configurarsi come ablativo, ma, concretando turbative e molestie, giustificava l'interesse del privato a rivolgersi al giudice dei diritti al fine di eliminare ogni incertezza sulla reale situazione dominicale del bene)". (Cass., S.U., n. 460 del 2000).6.2. Nel caso di specie, risulta evidente dalla lettura del ricorso possessorio che gli odierni ricorrenti, assumendo che il Comune di Bronte, e per esso i Vigili urbani, avesse posto in essere azioni di disturbo e di molestia del possesso da essi vantato su un terreno e su una adiacente stradella privata, di loro esclusiva proprietà, e dolendosi del fatto che il Comune, con determinazione in data 8 giugno 2000, sul presupposto che le opere di recinzione così come effettuate impedivano la libera circolazione dei mezzi agricoli usati da altri cittadini per il raggiungimento delle loro proprietà situate a monte, avesse disposto la rimozione della recinzione e lo sgombero del suolo stradale occupato in Contrada Arciprete, e cioè dell'area che essi ricorrenti ritenevano essere di loro proprietà, hanno sollecitato l'adozione dei provvedimenti immediati previsti dalla legge "anche diretti a sospendere o eliminare gli effetti del provvedimento notificato al ricorrente", e cioè proprio della determinazione in data 8 giugno 2000.Orbene, non può essere revocato in dubbio che la citata determinazione, degli effetti della quale i ricorrenti hanno chiesto la sospensione o la eliminazione, costituisse un provvedimento amministrativo adottato dal Comune nell'esercizio delle proprie attribuzioni in materia di urbanistica e di circolazione stradale, con la conseguenza che, per effetto della adozione dello stesso, la posizione soggettiva vantata dai ricorrenti non poteva ritenersi suscettibile di tutela mediante la proposizione di un'azione possessoria nei confronti della P.A, In sostanza, lungi dal potersi ravvisare, nel caso di specie, una molestia o un disturbo di fatto, per effetto di una mera attività materiale o sine titulo del Comune e, per esso, dei suoi funzionari, nell'esercizio del possesso da parte dei ricorrenti dell'area destinata a stradella e che essi assumevano essere di loro proprietà ed esente finanche da servitù pubblica di transito, risulta del tutto evidente l'esercizio, da parte del Comune, di una potestà pubblicistica, concretizzatasi nell'adozione della richiamata determinazione e nella imposizione agli odierni ricorrenti di un ordine di rimozione della recinzione e di sgombero dell'area in questione. Nè può sostenersi, come preteso dai ricorrenti, che la determinazione dirigenziale costituisca un'attività priva di titolo; al contrario, trattasi di provvedimento amministrativo adottato nell'ambito delle competenze comunali, che potrà essere o no legittimo, ma che certamente non può essere degradato a mera attività materiale, avverso la quale sia esperibile una tutela possessoria.Correttamente, dunque, la Corte d'appello ha confermato la statuizione del Tribunale, di difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.»
Sintesi: Le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione (e di chi agisca per conto di essa) quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale, non supportata da atti o provvedimenti amministrativi formali.
Sintesi: Sussiste la giurisdizione dell'A.G.O. in relazione ad un giudizio possessorio promosso da un privato nei confronti di un Comune che - avendo deliberato l'esecuzione di lavori di ristrutturazione di un immobile oggetto del proprio patrimonio disponibile, senza in alcun modo indicare, nei propri provvedimenti, la necessità di occupare beni appartenenti a privati - abbia abusivamente invaso una strada privata, rimuovendo il cancello d'ingresso ed elevando un muro in violazione delle distanze legali.
Estratto: «che il primo motivo è infondato;che, secondo i consolidati principi affermati dalle sezioni unite di questa Corte: a) il criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinano e giudici speciali si individua nel cosiddetto "petitum sostanziale", il quale si risolve nell'irrilevanza delle formule giuridiche...
[...
omissis: vedi sopra...]
Sintesi: Va esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda relativa alla reintegrazione nel possesso, qualora si assuma che, in relazione alla porzione di terreno occupato, non sia mai intervenuta dichiarazione di pubblica utilità, né altri successivi provvedimenti di altro genere ma l’intervento si assuma effettuato mediante meri comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.
Estratto: «Con il ricorso viene richiesta, altresì, la reintegrazione nel possesso di una porzione di terreno che si assume occupata ai fini della realizzazione delle opere, non contemplata nel decreto di esproprio.Ritiene il Collegio che debba affrontarsi, innanzi tutto, il problema relativo alla giurisdizione dell’adito giudice amministrativo...
[...omissis...]
Sintesi: Pur essendo pacifica la giurisdizione del Giudice Amministrativo sulle controversie in tema di espropriazione, fino a ricomprendere anche quelle aventi per oggetto comportamenti, se riconducibili all’esercizio di un pubblico potere, tale giurisdizione va esclusa con riferimento alle azioni di rivendicazione della proprietà ai sensi dell’art. 948 cc, ed azione possessoria ai sensi degli artt. 1168 cc e 703 cpc.
Sintesi: Le azioni possessorie devono essere proposte, in difetto di puntuale previsione normativa di segno diverso, avanti al giudice ordinario anche qualora si versi in ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Sintesi: Qualora, a seguito di annullamento dei provvedimenti afferenti la procedura espropriativa, il proprietario abbia consapevolmente scelto di utilizzare le azioni civilistiche a tutela della proprietà e del possesso, anziché il rito dell’ottemperanza, ciò impedisce senz’altro un’eventuale conversione in azione di ottemperanza ai sensi dell’art. 32, comma 2, CPA.; deve essere dichiarato pertanto il difetto di giurisdizione del GA adito su tali azioni, perché rientranti nell’ambito della giurisdizione del Giudice Ordinario.
Estratto: «Pur essendo pacifica la giurisdizione di questo Giudice Amministrativo sulle controversie in tema di espropriazione, fino a ricomprendere anche quelle aventi per oggetto comportamenti, se riconducibili all’esercizio di un pubblico potere (Cons. Stato, AA. PP. 30 luglio 2007, n. 9 e 22 ottobre 2007, n. 12; CGARS, 6 marzo 2008, n. 188; TAR Sicilia - Catania, Sez. II, 25 giugno 2008, n. 1230; Tar Sicilia - Catania, Sez. II, 3 aprile 2008 n. 611; Tar Campania – Napoli, Sez. V, 4 marzo 2008 n. 1095), occorre tuttavia declinare la giurisdizione con riferimento alle prime due azioni, qualificate dal ricorrente come azione di rivendicazione della proprietà ai sensi dell’art. 948 cc, ed azione possessoria ai sensi degli artt. 1168 cc e 703 cpc, (sul punto, indicando anche il ricorrente a pag. 9 del ricorso che «…non può dubitarsi della sussistenza dei requisiti della violenza e della clandestinità nel caso di cui trattasi quali presupposti della richiesta azione di spoglio ex art. 1168 cc…»).Le azioni esperibili di fronte a questo giudice amministrativo sono infatti previste dal codice del processo amministrativo agli artt. 29 (azione di annullamento), 30 (azione di condanna), 31 (azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità) e 112 (azione di ottemperanza); non sono previste né azioni di accertamento della proprietà (contenuto necessario della azione di rivendicazione; sul punto, Cass. Civ. Sez. II, 9 giugno 2000, n. 7892), né a tutela del possesso; né questo Giudice potrebbe, peraltro in difetto di istanza in tal senso, fare riferimento al disposto dell’art. 39, comma 1, CPA, che dispone «Per quanto non disciplinato dal presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali», non essendo un’interpretazione che consentisse un rinvio generico a tutte le azioni non espressamente previste dal CPA compatibile con il principio del giudice naturale di cui all’art. 25 Cost.Peraltro, con specifico riferimento alle azioni possessorie, il Collegio ritiene che non vi sarebbero motivi per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale formatosi precedentemente all’entrata in vigore del CPA, secondo cui «…le azioni possessorie devono essere proposte, in difetto di puntuale previsione normativa di segno diverso, avanti al giudice ordinario anche qualora si versi in ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo…» (Cons. Stato, Sez. IV, 28 agosto 2001, n. 4826); analogamente, Cass. Civ., SU, 6 giugno 2003, n. 9139, secondo cui la tutela delle situazioni possessorie «…è demandata al giudice ordinario in assenza di norme che ne affidino la cognizione ad altro giudice…».Infine, il ricorrente ha dedotto in ricorso che questo TAR, con sentenza 5 marzo 2009, n. 485, ha annullato provvedimenti afferenti la procedura espropriativa inerente il terreno di cui si tratta; si deve quindi presumere che abbia consapevolmente scelto di utilizzare le azioni civilistiche a tutela della proprietà e del possesso, anziché il rito dell’ottemperanza, nel quale avrebbe potuto essere valutata l’esecuzione della citata sentenza 485/09, ciò che impedisce senz’altro (in disparte la circostanza che comunque la conversione non sia stata richiesta) un’eventuale conversione in azione di ottemperanza ai sensi dell’art. 32, comma 2, CPA.Deve quindi essere dichiarato il difetto di giurisdizione su tali azioni, perché rientranti nell’ambito della giurisdizione del Giudice Ordinario.»
Sintesi: Alla luce dell’art. 34 d.lgs. n. 80/1998 ed art. 53 DPR 327/2001 e delle sentenze della Corte Cost. n. 204/2004 e 191/2006, le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della P.A. quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale, non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali.
Estratto: «Tanto doverosamente premesso, ritiene il Collegio che così la resistente medesima come anche il Procuratore Generale siano pervenuti alle riportate conclusioni sulla base d'un'inesatta valutazione della natura e degli effetti delle attività decisionali ed esecutive poste in essere dalla prima.Valutazione che deve prendere le mosse dalle pronunzie della Corte Costituzionale che hanno investito le norme con le quali il legislatore ha attribuito al giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva sulle controversie originate dalle iniziative intraprese dalle Pubbliche Amministrazioni nella materia dell'urbanistica e dell'edilizia - alle quali va ricondotto qualsiasi intervento sul territorio - statuendo: con la sentenza 6.7.04 n. 204, la parziale illegittimità del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34 come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 2000, art. 7 nella parte in cui detta giurisdizione è stata estesa ai comportamenti delle Pubbliche Amministrazioni e non solo agli atti ed ai provvedimenti delle stesse; con la sentenza 28.7.04 n. 281, l'illegittimità della medesima normativa nella parte in cui istituisce detta giurisdizione per la materia considerata nel suo complesso invece di limitarsi ad estendere la preesistente giurisdizione esclusiva e generale di legittimità alla cognizione anche dei diritti patrimoniali consequenziali compreso il risarcimento del danno; in fine, con la sentenza 11.5.06 n. 191, la illegittimità costituzionale del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1, trasfuso nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53, comma 1, per esservi stata devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative ai comportamenti delle Pubbliche Amministrazioni (e dei soggetti ad esse equiparati) in materia d'espropriazione per pubblica utilità senza prevederne l'esclusione in caso di comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio d'un pubblico potere.Alla luce delle quali pronunzie, la più recente giurisprudenza di legittimità, in ordine ai limiti d'operatività del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34 come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 2000, art. 7, ha ritenuto che "La tutela giurisdizionale contro l'agire illegittimo della pubblica amministrazione spetta al giudice ordinario, quante volte il diritto del privato non sopporti compressione per effetto di un potere esercitato in modo illegittimo o, se lo sopporti, quante volte l'azione della pubblica amministrazione non trovi rispondenza in un precedente esercizio del potere, che sia riconoscibile come tale, perché a sua volta deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto. A questo fine, si ritiene che vada richiamato il principio di diritto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 204 del 2000, secondo cui la giurisdizione del giudice amministrativo resta in ogni caso delimitata dal collegamento con l'esercizio in concreto del potere amministrativo secondo le forme tipiche previste dall'ordinamento: ciò sia nella giurisdizione esclusiva che nella giurisdizione di annullamento. Il che non si verifica quando l'amministrazione agisca in posizione di parità con i soggetti privati, ovvero quando l'operare del soggetto pubblico sia ascrivibile a mera attività materiale, con la consapevolezza che si verte in questo ambito ogni volta che l'esercizio del potere non sia riconoscibile neppure come indiretto ascendente della vicenda" e che "Nel settore delle occupazioni illegittime, sono poi chiaramente ascrivibili alla giurisdizione ordinaria le forme di occupazione usurpativa, caratterizzate dal tratto, che la trasformazione irreversibile del fondo si produce in una situazione in cui una dichiarazione di pubblica utilità manca affatto. E alla stessa conclusione si deve pervenire nel caso in cui il decreto di espropriazione è pur stato emesso, e però in relazione a bene, la cui destinazione ad opera di pubblica utilità la si debba dire mai avvenuta giuridicamente od ormai venuta meno, per mancanza iniziale o sopravvenuta scadenza del suo termine d'efficacia" (Cass. SS.UU. 13.6.06 n. 13659 ed, in seguito, conformi e pluribus 12.9.08 n. 23561, 19.4.07 n. 9323, 2.4.07 n. 8210, 28.2.07 n. 4632, 7.2.07 n. 2688, 31.10.06 n. 23339).Successivamente all'entrata in vigore delle surrichiamate normative, quali risultanti a seguito degli interventi del giudice delle leggi, le azioni possessorie sono, dunque, esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della P.A. (e di chi agisca per conto di essa) quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale, non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali; ove risulti, invece, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che oggetto della tutela invocata non è una situazione possessoria, ma il controllo di legittimità sull'esercizio del potere da parte della P.A., va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il giudice amministrativo, poiché costituisce una questione di merito, la cui decisione spetta al giudice provvisto di giurisdizione, stabilire se l'azione sia proponibile e la pretesa dell'attore possa essere soddisfatta (Cass. SS.UU. 12.9.08 n. 23561, 8.5.07 n. 10375, 28.2.07 n. 4633).»
Sintesi: La controversia, con la quale il proprietario del bene occupato, deducendo l'illegittimità dei comportamenti materiali posti in essere dall'Amministrazione, abbia chiesto in via di tutela possessoria, nella rilevata carenza d'esercizio di un potere ablatorio da parte dell'Amministrazione stessa, la rimessione in pristino della situazione qua ante, è da attribuire alla giurisdizione ordinaria, dovendosi ravvisare, nell'operato dell'Amministrazione, un mero comportamento materiale lesivo di diritti soggettivi.
Estratto: «Nella specie, all'esame degli atti (consentito a questa Corte in quanto adita per la risoluzione d'una questione di giurisdizione: Cass. SS.UU. 19.2.07 n. 3723, 1.8.06 n. 17461, 10.7.03 n. 10840), risulta, ai fini dell'identificazione del petitum sostanziale, che C.B. non ha esperito alcuna azione d'annullamento di provvedimenti od atti adottati dal Comune nell'esercizio di pubblici poteri, onde non è configurabile una connessione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi tale da giustificare la concentrazione della tutela innanzi al giudice amministrativo, e che, per contro, la stessa C. ha agito onde far accertare, sul piano puramente privatistico dell'impedimento all'accesso dalla strada provinciale allo sterrato in precedenza connesso alla strada stessa e, quindi, all'esercizio della servitù di passaggio da e verso il proprio fondo, la lesione del proprio corrispondente diritto soggettivo conseguente alla realizzazione sulla detta strada di opere d'immutazione del preesistente stato dei luoghi da parte dell'Amministrazione Provinciale.E' quest'ultima che, nelle proprie difese, ha sostenuto d'aver agito in esecuzione d'atti d'esercizio del proprio potere pubblicistico in materia di manutenzione e sicurezza delle strade, richiamando atti relativi all'accertamento della situazione riferitale pericolosa ed all'appalto dei lavori per l'eliminazione della stessa, e sollevato la questione del difetto di giurisdizione, valutata positivamente dal giudice del merito in sede cautelare, ma senza specifiche determinazioni al riguardo, e portata, per ciò, dalla C. all'odierno esame.Riguardo ai quali atti devesi rilevare che trattasi, all'evidenza, d'atti gestori interni dell'attività amministrativa dell'Ente, rilevanti ai fini delle scelte operative e della corretta imputazione delle spese in bilancio, ma privi di rilevanza esterna, salvo che nei rapporti con l'impresa aggiudicataria dei lavori; nessuno degli atti indicati menziona, per contro, l'esigenza né d'un'occupazione, temporanea e/o definitiva, di beni appartenenti a privati, né d'un'ablazione degli stessi in funzione della pubblica utilità dell'opera e, di conseguenza, nessuno di essi contiene determinazione alcuna in ordine alle dette occupazione ed espropriazione nonché ai termini d'inizio e compimento sia dei lavori sia della procedura espropriativa od altrimenti ablatoria ed alle connesse attività procedimentali.Anche a voler prescindere da un'espressa dichiarazione di pubblica utilità e d'urgenza dell'opera, potendo questa essere implicita nell'approvazione del progetto L. 3 gennaio 1978, n. 1, ex art. 1, non di meno, ove la realizzazione del progetto stesso comporti l'invasione della sfera dei privati, tale conseguenza dell'attività esecutiva di esso non solo deve formare oggetto, per i principi di tipicità e legalità del procedimento ablativo (art. 42 Cost., comma 3, L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 1), di specifica determinazione, ma detta determinazione deve, altresì, essere adottata formalmente ed in conformità alla normativa che la disciplina.I principi sopra richiamati sono confermati anche dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 2, disposizione che - al pari dell'art. 53 sulla giurisdizione, cui si è in precedenza fatto riferimento in relazione alla sua dichiarata parziale incostituzionalità - è applicabile alla fattispecie in esame, in quanto entrata in vigore contestualmente al corpo normativo del quale fa parte (id est dal 1.7.03, come stabilito dell'art. 59 T.U. cit., definitivamente modificato dal D.Lgs. 17 dicembre 2002, n. 302, art. 1) mentre gli atti amministrativi dei quali si discute sono di gran lunga successivi, e, tuttavia, il procedimento non ha seguito le regole dettate dalla normativa in esame, come non ha seguito, d'altronde, nemmeno quelle dettate dalla normativa previgente.Da quanto sopra evidenziato risulta, infatti, che la realizzazione del muretto di contenimento lungo la strada e la consequenziale ostruzione dell'accesso al comunicante sterrato sul quale la ricorrente esercitava la servitù di passaggio, denunziate con la citazione ex art. 703 c.p.c., hanno avuto luogo de facto, senza che l'interferenza nella sfera privata in sede di realizzazione del progetto approvato fosse, non che espressamente prevista, neppure ipotizzata negli esaminati atti amministrativi invocati dalla resistente e, quindi, senza che in essi vi fosse l'adozione d'alcuna determinazione al riguardo, tanto meno d'un preliminare provvedimento dispositivo ed autorizzativo delle attività connesse e, di conseguenza, senza indicazione dei prescritti termini, oltre che, successivamente, senza esternazione della volontà dell'Ente nei confronti degli interessati ed, in dine, senza che il procedimento desse luogo alle dovute redazione del verbale d'immissione in possesso e compilazione dello stato di consistenza.E, quand'anche volesse considerarsi l'invasione della sfera privata come prevista ed autorizzata negli atti esaminati, ciò che comunque non è, già la sola mancata indicazione nelle pertinenti determinazioni dei termini d'inizio e di completamento dell'opera deliberata priverebbe la relativa pur implicita dichiarazione di pubblica utilità dell'idoneità, che le sarebbe propria, a sottoporre la proprietà privata alla procedura ablatoria e renderebbe l'Amministrazione carente del potere di disporre sia l'espropriazione dell'area occorrente per la realizzazione dell'opera stessa, che la sua occupazione d'urgenza (e pluribus, recentemente, Cass. SS.UU. 12.9.08 n. 23561, Cass. 7.2.07 n. 2688, 2.4.07 n. 8210, 19.4.07 n. 9323).Ne consegue, per le ragioni in precedenza svolte, che la presente controversia, con la quale la C., deducendo l'illegittimità dei comportamenti materiali posti in essere dall'Amministrazione Provinciale, ha chiesto in via di tutela possessoria, nella rilevata carenza d'esercizio d'un potere ablatorio da parte dell'Amministrazione stessa, la rimessione in pristino della situazione qua ante, è da attribuire alla giurisdizione ordinaria, per tale denunziata ed in questa sede riscontrata carenza dovendosi ravvisare, nell'operato dell'Amministrazione, quel mero comportamento materiale lesivo di diritti soggettivi la cognizione del quale la richiamata sentenza della Corte Costituzionale ha ritenuto non potesse essere legittimamente devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quale istituita dalla legislazione di fine millennio nelle materie dell'edilizia, dell'urbanistica e comunque dell'uso del territorio.»