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Il valore della CEDU nell'ordinamento italiano: interpretazione delle norme e valore delle sentenze



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titolo:ESPROPRIonline 6/2008
anno:2008
pagine: 226
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Professore di diritto internazionale presso l'Università Luiss Guido Carli

L'obbligo di interpretazione conforme delle norme interne rispetto alla Convenzione europea e alla giurisprudenza della Corte europea

Su tale piano è possibile, forse in larga misura, prevenire la stessa nascita di antinomie tra la Convenzione europea e il diritto italiano o, quantomeno, risolvere tali antinomie senza necessità – di regola – di sollevare una questione di costituzionalità. Nelle sentenze del 24 ottobre 2007, infatti, il rinvio alla Corte costituzionale appare chiaramente come una extrema ratio, da impiegare solo qualora il contrasto tra disposizioni della legge italiana e norme della Convenzione europea non possa risolversi attraverso un'interpretazione delle prime effettuata in conformità con le seconde.

Invero, è pressoché unanime l'orientamento teso ad affermare che il diritto interno deve essere interpretato in maniera conforme agli obblighi internazionali pattizi, in particolare al dettato della Convenzione europea.

Come si è già ricordato [1], secondo un autorevole studioso [2] l'ordine di esecuzione esprime la volontà normativa non solo di sottoporre certi rapporti alla disciplina contenuta nella convenzione alla quale si riferisce, ma anch... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...mpegni assunti verso altri Stati siano rispettati; una legge successiva potrebbe prevalere, pertanto, solo se riveli la volontà di ripudiare gli impegni internazionali già assunti, non anche se abbia semplicemente un contenuto incompatibile con la convenzione.

Nella giurisprudenza della Cassazione, già negli anni '70, è stata enunciata una presunzione di conformità dell'ordinamento interno agli obblighi internazionali [3], in virtù della quale si deve presumere che lo Stato «non abbia inteso sottrarsi all'obbligo internazionale cui trovasi vincolato, incorrendo nella relativa responsabilità per inadempimento nei confronti degli altri Stati» parti del trattato [4].

Tale presunzione va riferita, più precisamente, al legislatore e si fonda su una coerenza (anch'essa, sino a prova contraria, da presumere) dello stesso; se, cioè, il legislatore ha dato esecuzione, con una propria legge, ad un accordo, non può non presumersi – salvo una evidente volontà contraria – che egli voglia restare fedele all'impegno internazionale da lui stesso attuato nell'ordinamento interno. Oggi questa presunzione di conformità agli obblighi internazionali è r... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...a una corrispondente presunzione di conformità alla Costituzione, in particolare al più volte citato art. 117, 1° comma, che gli impone di rispettare gli obblighi internazionali.

L'obbligo di interpretazione conforme della legge interna rispetto alla Convenzione europea comporta la conseguenza che, qualora (come il più delle volte accade) la legge interna si presti a differenti interpretazioni, debba imporsi quella che risulti più coerente con il rispetto della Convenzione, anche a costo di qualche forzatura della lettera della norma interna.

Può dirsi, in altri termini, che l'interpretazione conforme deve tendere ad assicurare la corretta applicazione della Convenzione europea, adattando al suo contenuto le norme interne, "piegandole" in modo da conciliarle con la Convenzione, beninteso, sino a che ciò sia possibile, cioè sino al punto in cui tali norme non rivelino una chiara volontà del legislatore di contraddire le disposizioni della Convenzione o in cui, comunque, sussista una irriducibile incompatibilità nei contenuti delle norme, rispettivamente, nazionali e della Convenzione europea.

Nella giurisprudenza, anche quando si afferma (ancor prima della riforma cost... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...del 2001) una particolare forza della Convenzione nell'ordinamento italiano, il più delle volte, la prevalenza della stessa viene realizzata, in definitiva, sul terreno interpretativo. Così, per esempio, la Corte di cassazione penale, nella citata sentenza del 10 luglio 1993 (ricorrente Medrano), ha dichiarato che «la particolare forza di resistenza della regola di origine convenzionale comporta che la disposizione della legge (…) deve essere interpretata nel senso che l'applicazione pratica di quest'ultima non può risolversi immotivatamente nella violazione del principio sancito nella norma convenzionale».

E anche la citata sentenza della Corte costituzionale del 19 gennaio 1993 n. 10, la quale – come si è ricordato [5] – riconduce ad una competenza atipica le norme della Convenzione europea e ne dichiara l'insuscettibilità di abrogazione ad opera di leggi ordinarie, in realtà conclude per un'interpretazione della disposizione interna (nella specie l'art. 143, 1° comma, c.p.p., sul diritto ad un interprete) conforme alle disposizioni convenzionali.

Sul terreno interpretativo ci sembra che debba collocarsi anche la giurisprudenza costituzionale che, in passato, ha utilizz... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...i internazionali sui diritti umani nel contesto dell'art. 2 Cost., il quale riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo. Ci riferiamo, in particolare, alla sentenza del 22 ottobre 1999 n. 388, la quale afferma che «i diritti umani, garantiti anche da convenzioni universali o regionali sottoscritte dall'Italia, trovano espressione, e non meno intensa garanzia, nella Costituzione (…): non solo per il valore da attribuire al generale riconoscimento dei diritti inviolabili dell'uomo fatto dall'art. 2 Cost. (…), ma anche perché, al di là della coincidenza nei cataloghi di tali diritti, le diverse formule che li esprimono si integrano, completandosi reciprocamente nella interpretazione».

Alla luce di tale sentenza è dubbio che possa rinvenirsi un rinvio esplicito dell'art. 2 Cost. alle convenzioni sui diritti umani, sicché non può prospettarsi propriamente una loro "costituzionalizzazione" [6]; esse operano, tuttavia, come strumenti di ricognizione dei diritti umani, in un'ottica storica ed evolutiva degli stessi, che si riflette essenzialmente (come espressamente dichiara la sentenza in esame) nell'interpretazione dell'ordinamento interno, in particolare delle sue disposizioni costituzionali sui ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ni.

La stessa Convenzione europea, come si è accennato, non può applicarsi solo come un complesso di norme scritte, ma anche – e principalmente – quale diritto vivente, cioè come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, alla quale spetta l'ultima parola sull'interpretazione della Convenzione [7]. Come risulta dalla giurisprudenza costituzionale, ed è vigorosamente ribadito nelle sentenze del 24 ottobre 2007, la Corte costituzionale suole riferirsi costantemente alla giurisprudenza della Corte europea, a riprova che essa intende il significato della Convenzione europea per come essa è interpretata dalla Corte di Strasburgo [8].

La giurisprudenza di quest'ultima (al di là degli effetti di giudicato) esprime una "autorité de chose interprétée" [9], nel senso che l'interpretazione della Corte tende a consolidarsi e ad imporre il significato delle disposizioni della Convenzione da essa risultante.

Di conseguenza il dovere di interpretazione conforme del giudice nazionale si estende, dal testo della Convenzione, alla giurisprudenza della Corte europea; e per altro verso – come si è ricordato [10] – il controllo di compatibilit&a... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...a Convenzione europea con la Costituzione, alla quale è subordinata l'idoneità della stessa a fungere quale parametro di costituzionalità della legge italiana, si sposta dal testo della Convenzione alla giurisprudenza della Corte europea, dalle norme scritte al diritto vivente.


Il valore delle sentenze della Corte europea nei processi nazionali e la necessità di interventi legislativi

Un problema diverso, rispetto all'efficacia sul piano interpretativo della giurisprudenza europea per il giudice nazionale, si pone quando una sentenza della Corte sia invocata nel suo valore di giudicato al fine di ottenerne l'esecuzione in un processo interno.

Ci riferiamo, per fare esempi reali, alla richiesta di restituzione in termini per appellare una sentenza, passata in giudicato, resa in un processo in contumacia giudicato dalla Corte europea come comportante una violazione dell'art. 6 della Convenzione; o alla richiesta di dichiarare l'inefficacia (o l'ineseguibilità) di una sentenza, passata in giudicato, a una pena detentiva decretata a seguito di un processo, anch'esso giudicato dalla Corte europea come contrario al diritto all'equo processo di cui al predetto art. 6.

Nei due casi considerati la ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ssazione penale, con sentenza del 3 ottobre 2006 n. 32678 (ricorrente Somogy) [11] e con sentenza del 25 gennaio 2007 n. 2800 (relativa al caso Dorigo) [12], ha affermato che il giudice italiano deve conformarsi alla pronuncia della Corte europea che abbia accertato la violazione di un diritto umano (nella specie all'equo processo), anche se ciò comporti il superamento o la "neutralizzazione" della sentenza statale passata in giudicato.

Di conseguenza, nel primo caso, il ricorrente andava rimesso in termini per appellare la sentenza; nel secondo, pur non essendo possibile una restituito in integrum nella forma della revisione del processo (in quanto non contemplata, nella specie, dalla legge italiana), il giudice dell'esecuzione doveva dichiarare l'ineseguibilità della sentenza di condanna e l'inefficacia dell'ordine di esecuzione.

La posizione assunta dalla Cassazione penale in tali sentenze si fonda su due argomenti essenziali: da un lato, la natura sovraordinata della Convenzione europea e la conseguente disapplicazione del diritto interno incompatibile con la stessa; dall'altro, l'obbligo dello Stato di eseguire le sentenze della Corte rese nei suoi confronti, obbligo in virtù del quale anche il giudice italiano è... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...onformarsi a tali sentenze.

Sul primo argomento abbiamo già rilevato che l'incompatibilità della legge interna con la Convenzione europea (come interpretata dalla sua Corte), se non è risolvibile in via interpretativa, non consente la sua disapplicazione da parte del giudice comune, ma implica che quest'ultimo sottoponga alla Corte costituzionale la relativa questione ai sensi dell'art. 117, 1° comma [13].

Riguardo al secondo argomento va osservato, anzitutto, che, a seguito di una recente evoluzione della giurisprudenza della Corte europea, così come delle prese di posizione del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa (che, in base all'art. 46, par. 2, sorveglia l'esecuzione delle sentenze), l'originario margine di discrezionalità di cui godeva lo Stato nella scelta dei mezzi di esecuzione della sentenza si è progressivamente ridotto. Sia il Comitato dei ministri che la Corte europea affermano che lo Stato è tenuto ad adottare misure di carattere individuale (o specifico) e generale per l'esecuzione della sentenza; le prime tendono a ripristinare la situazione di fatto e giuridica preesistente alla violazione, essendo la restituito in integrum la maniera più idonea a garantire l'ese... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...la sentenza; nel caso di violazione del diritto all'equo processo di cui all'art. 6 la revisione della sentenza di condanna appare la misura individuale esemplare di restituito in integrum.

Le misure generali sono volte, invece, a prevenire ulteriori violazioni, quelle strutturali o sistemiche, derivanti, in maniera pressoché inevitabile, dalla legislazione dello Stato, risultante dalla sentenza della Corte europea di per sé in contraddizione con disposizioni della Convenzione [14].

Ora, non vi è dubbio che le misure generali abbiano, in principio, contenuto normativo e debbano essere adottate, pertanto, dal legislatore. Per esempio, appariva diretto a dare esecuzione alla sentenza della Corte europea del 9 settembre 1998 nell'affare Dorigo c. Italia, che aveva accertato la violazione dell'art. 6 della Convenzione nel processo sulla base del quale il ricorrente era stato condannato, il disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri il 3 agosto 2007: esso, infatti, prevedeva l'inserimento nel codice di procedura penale, al libro IX, di un titolo IV-bis, diretto a consentire la revisione delle sentenze di condanna a seguito di sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che avesse accertato la violazione del dirit... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ... processo.

Nel caso, deprecabile, ma alquanto realistico, di inerzia del legislatore, il giudice non può "creare" la norma (o modificare quelle esistenti); egli deve sottoporre alla Corte costituzionale la questione di costituzionalità della legge vigente in quanto, essendo incompatibile con l'obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte europea prescritto dall'art. 46 della Convenzione, viola gli obblighi internazionali e, di conseguenza, l'art. 117, 1° comma.

È quanto ha fatto, sia pure seguendo un diverso ragionamento, la Corte d'appello di Bologna con la citata ordinanza del 21 marzo 2006, nella quale, con riferimento al caso Dorigo, ha chiesto, sostanzialmente, alla Corte costituzionale una sentenza additiva rispetto all'art. 630 c.p.p., che ricomprenda tra le ipotesi di revisione il caso di inconciliabilità dei fatti stabiliti a fondamento della condanna con la sentenza della Corte europea che abbia accertato l'assenza di equità del processo ai sensi dell'art. 6 della Convenzione.

C'è da chiedersi, peraltro, se il giudice (pur in assenza di adeguati interventi legislativi) possa adottare misure individuali di esecuzione, volte a determinare una restituito in integrum, come ha f... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...te di cassazione nelle sentenze testé ricordate, mediante la restituzione nei termini d'impugnazione, o la dichiarazione di ineseguibilità della sentenza di condanna. In linea di principio, non vi è alcun ostacolo a che il giudice provveda all'esecuzione della sentenza della Corte europea; anzi, è da ritenere che anche sul giudice, quale organo dello Stato, incomba il dovere, ai sensi dell'art. 46 della Convenzione europea, di dare esecuzione alle sentenze della Corte europea.

È da ritenere, per esempio, che se il giudice, mediante un'interpretazione del proprio ordinamento effettuata in conformità con la sentenza europea, riesca a individuare un provvedimento che garantisca l'esecuzione di quest'ultima, egli debba adottarlo. Tuttavia, l'opera del giudice non può spingersi sino al punto di disporre misure contrarie alla legge italiana: ciò si risolverebbe, infatti, in una disapplicazione della legge, che – per quanto si è osservato – non è consentita al giudice comune.

Tale limite, consistente in definitiva nella subordinazione del giudice alla legge, riguarda invero anche il rispetto del giudicato, il quale si fonda sulla legge. È quindi difficile, sotto quest... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ammettere il potere del giudice di "neutralizzare" – come nelle citate sentenze della Cassazione penale – tale giudicato. Ma deve riconoscersi che è difficile anche accettare l'idea che resti in carcere un condannato in base a un processo che la Corte europea abbia giudicato non equo.

Da questo punto di vista è ben comprensibile lo sforzo del giudice, teso a svolgere un ruolo di supplenza e di stimolo rispetto ad un legislatore non sempre attento e adempiente rispetto all'obbligo di eseguire le sentenze della Corte europea.

E – deve aggiungersi – non è neppure da escludere, come suggerisce il Procuratore generale presso la Corte di cassazione nel caso Dorigo, che la stessa disciplina del giudicato possa "piegarsi" ad un'interpretazione conforme alla Convenzione europea, poiché, a seguito della dichiarazione della violazione dell'art. 6 della stessa, «il titolo di condanna in effetti non è ancora divenuto definitivo, stante la necessità della rinnovazione del giudizio, con la conseguenza che l'esecuzione della pena residua ancora da scontare in ragione di detenzione domiciliare non poteva essere proseguita, ma doveva farsi cessare»; con la precisazione che «l'art. 5... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...la Convenzione riconosce il diritto a chi ha riportato condanna in un procedimento giudiziario ritenuto non equo dalla Corte di giustizia europea di presentare ricorso al giudice nazionale affinché accerti la legalità della detenzione e, se riconosciuta illegittima, ne ordini la liberazione» e che «tale rimedio esiste nel nostro ordinamento e si identifica nella richiesta di incidente, che dà impulso alla procedura ex art. 670 cod. proc. pen.». In altri termini, la definitività della sentenza interna andrebbe "interpretata" in maniera conforme all'art. 6 della Convenzione (se non all'obbligo di dare esecuzione alla sentenza della Corte europea).

Quale che sia l'esatta portata della giurisprudenza in parola della Cassazione penale, essa, come si è detto, mette in luce una carenza del legislatore, al quale spetterebbe disciplinare, in maniera organica, i modi e le procedure per adeguare l'ordinamento interno agli obblighi conseguenti alle sentenze della Corte europea. È noto, peraltro, che un intervento di carattere generale è stato effettuato con la legge 9 gennaio 2006 n. 12, contenente disposizioni in materia di esecuzione delle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo [15].
[Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...modificando la legge 23 agosto 1988 n. 400 ("Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri"), stabilisce che il Presidente del Consiglio, direttamente o mediante delega a un ministro, «promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo emanate nei confronti dello Stato italiano; comunica tempestivamente alle Camere le medesime pronunce ai fini dell'esame da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti e presenta annualmente al Parlamento una relazione sullo stato di esecuzione delle suddette pronunce».

Tale intervento legislativo, per quanto apprezzabile, appare eccessivamente cauto e non adeguato ad assicurare l'adozione di misure legislative che, dando esecuzione alle sentenze della Corte europea, risolvano le cause "strutturali" delle violazioni. A tal fine sarebbe forse opportuno un meccanismo che, ispirandosi allo strumento della legge comunitaria (prevista annualmente per l'adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dell'appartenenza all'Unione europea [16]), attribuisse al Governo il compito di predisporre un disegno di legge da presentare al Parlamento secondo una certa periodicità ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...rnativa, ogni qualvolta fosse emanata una sentenza contro il nostro Paese), in modo da garantire lo stato di conformità dell'ordinamento italiano alle pronunce rese dalla Corte europea verso l'Italia. Un meccanismo legislativo "a regime" rappresenterebbe la via più idonea per un corretto adeguamento agli obblighi derivanti dalla Convenzione europea e quindi, in definitiva, anche al precetto dell'art. 117, 1° comma, Cost.

Esso, inoltre, gioverebbe alla certezza del diritto e ricondurrebbe a un rapporto corretto ed equilibrato il ruolo del legislatore rispetto a quello del giudice comune, non più costretto a "forzare" (oltre il limite dell'interpretazione conforme) la legge interna, sino al punto di disapplicarla, e a quello della Corte costituzionale, limitato alle ipotesi, di carattere eccezionale, di una legge interna che non dia corretta esecuzione alla sentenza europea o, al contrario, di una sentenza siffatta che (per quanto, eventualmente, eseguita dal legislatore) appaia in contrasto con disposizioni della Costituzione.

 
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