Il valore della CEDU nell'ordinamento italiano: parametri di costituzionalità e subordinazioni

Il valore della Convenzione europea quale parametro di costituzionalità in virtù del nuovo testo dell’art. 117, 1° comma Nella sentenza da ultimo richiamata la Corte costituzionale aveva affermato che un’eventuale contraddizione con le norme convenzionali ricordate da parte di leggi interne non determinerebbe di per sé, cioè indipendentemente dalla “mediazione” di una norma della Costituzione, un vizio di incostituzionalità. Come la stessa Corte costituzionale ha chiarito nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 24 ottobre 2007, oggi tale mediazione esiste ed è costituita dall’art. 117, 1° comma, Cost., novellato dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001 n. 3. Esso, infatti, dispone che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (oltre che della Costituzione e dell’ordinamento comunitario).

Com’è noto, all’indomani d... _OMISSIS_ ...duzione di tale disposizione nella Costituzione italiana sono state proposte in dottrina diverse tesi interpretative. Da una parte, si è ritenuto che essa abbia un ambito limitato ai soli rapporti della potestà legislativa statale con quella regionale [1]; dall’altro, al contrario, che essa sia idonea, in principio, a determinare un adattamento automatico dell’ordinamento italiano ai trattati dei quali l’Italia sia parte [2].

La Corte costituzionale, nelle citate sentenze del 24 ottobre 2007, accoglie invece una tesi intermedia, sulla scorta di un’autorevole dottrina [3].

Essa, con riguardo alla sedes materiae, rileva anzitutto che questa non è sufficiente a giustificare una interpretazione ristretta ai rapporti tra la competenza legislativa dello Stato e delle regioni, che sarebbe in contrasto con lo stesso enunciato dell’art. 117, 1° comma. Osserva inoltre che, anche se l’operatività del vincolo d... _OMISSIS_ ...e norma fosse limitata all’interno del titolo V della Costituzione, quest’ultimo definisce ogni tipo di competenza legislativa, sia dello Stato, esclusiva o concorrente, che delle regioni, per cui la suddetta disposizione sarebbe in ogni caso idonea ad estendere all’intera materia legislativa il rispetto degli obblighi internazionali.

Quindi la Corte costituzionale afferma che l’art. 117, 1° comma, pur non conferendo alle disposizioni della Convenzione europea un rango costituzionale, impone al legislatore ordinario il limite del rispetto degli obblighi internazionali (convenzionali); pertanto una legge ordinaria che fosse incompatibile con una disposizione della Convenzione verrebbe a violare lo stesso art. 117, 1° comma, e sarebbe, di conseguenza, incostituzionale.

Le disposizioni della Convenzione – come si è detto – non assurgono al rango costituzionale; invero l’adattamento dell’or... _OMISSIS_ ...ano a tali disposizioni non è avvenuto mediante un procedimento costituzionale, ma tramite l’ordine di esecuzione contenuto nella legge ordinaria; sicché, sotto questo profilo, esse tenderebbero a conservare il rango di legge ordinaria. Ma l’art. 117, 1° comma, attribuisce alle stesse disposizioni della Convenzione europea una particolare forza di resistenza, poiché vieta di legiferare in contraddizione con le stesse. Le disposizioni della Convenzione europea fungono così da norme interposte (tra la legge ordinaria e la Costituzione), nel senso che il suddetto articolo opera un rinvio mobile alle norme convenzionali, per cui queste costituiscono parametro di valutazione della legittimità costituzionale della legge italiana. Per tale via alle disposizioni della Convenzione europea (come di ogni altro accordo internazionale) viene riconosciuta una posizione intermedia tra la legge ordinaria e la Costituzione, in altri termini un rango subcostituziona... _OMISSIS_ ...F| Alla luce di tale impostazione una legge ordinaria incompatibile con la Convenzione europea, violando l’art. 117, 1° comma, è destinata ad essere dichiarata incostituzionale ad opera della Corte costituzionale (come è accaduto nelle due sentenze del 24 ottobre 2007).

La tesi accolta dalla Corte costituzionale solleva peraltro un problema di carattere intertemporale (che non è emerso nei procedimenti conclusi con le citate sentenze del 24 ottobre 2007). Considerato che l’art. 117, 1° comma, in principio opera (come qualsiasi norma) pro futuro, il limite al legislatore coincidente con il rispetto delle disposizioni della Convenzione europea dovrebbe riguardare solo le leggi emanate successivamente alla legge costituzionale n. 3 del 2001. Quelle anteriori a tale legge costituzionale sarebbero, invece, immuni da eventuali vizi di incostituzionalità e, in principio, applicabili dal giudice comune, pur se contrastanti con norme della Conv... _OMISSIS_ ...RLF|
A tale conclusione, peraltro, può opporsi che il limite derivante dal citato art. 117, 1° comma, ha non soltanto un’efficacia “negativa”, nel senso che esso vieti di legiferare in futuro in maniera contrastante con preesistenti accordi internazionali, ma anche un effetto “positivo”: cioè che l’art. 117, 1° comma, esprima la volontà di garantire, a livello costituzionale, l’osservanza degli accordi eseguiti in Italia.

Una siffatta volontà sembra prescindere dalla circostanza che la legge ordinaria segua la novella del 2001 o sia ad essa preesistente, in quanto tende a rafforzare tutti gli accordi dei quali l’Italia sia parte mediante una garanzia costituzionale [5]. Essa, pertanto, comporterebbe non solo l’incostituzionalità (originaria) delle leggi in conflitto con accordi internazionali successive alla legge costituzionale n. 3 del 2001, ma anche l’incostituzionalità (sopr... _OMISSIS_ ...elle anteriori all’introduzione del nuovo art. 117, 1° comma.

Sia pure in maniera implicita, sembra questa l’opinione della Corte costituzionale, la quale, nelle sentenze del 24 ottobre 2007, ha dichiarato l’incostituzionalità, per contrasto con la Convenzione europea, di leggi anteriori alla riforma costituzionale del 2001.

La subordinazione della Convenzione europea alla Costituzione Come si è osservato, l’art. 117, 1° comma, pur attribuendo alla Convenzione europea (come agli altri accordi internazionali) una particolare forza di resistenza rispetto alla legge ordinaria, non provvede a rinviare alla stessa al fine di immettere le sue disposizioni nell’ordinamento italiano (a differenza di quanto fa l’art. 10, 1° comma, Cost., per le norme del diritto internazionale generale). Il conseguente rango subcostituzionale che così, in principio, assume la Convenzione europea (o, più esattame... _OMISSIS_ ...taliana di esecuzione della stessa) implica che essa resti subordinata al rispetto della Costituzione e che le sue disposizioni siano soggette allo scrutinio di compatibilità con la Costituzione da parte della Corte costituzionale.

Come la stessa Corte ha osservato, in particolare nella sentenza n. 348 del 24 ottobre 2007, sarebbe invero paradossale che una legge ordinaria fosse considerata incostituzionale per contrasto con una disposizione, a sua volta in conflitto con la Costituzione.

Ora, potrebbe sembrare che l’ipotesi di un contrasto tra una disposizione della Convenzione europea e una norma costituzionale sia puramente teorica, posto che, in linea di principio, vi è una sostanziale corrispondenza tra i diritti umani riconosciuti dalla Convenzione europea e dalla Costituzione italiana.

Tuttavia è possibile che il grado d’intensità della protezione dei diritti umani sia differente nei due testi. Nell’ip... _OMISSIS_ ... livello di protezione garantito dall’ordinamento italiano sia più elevato di quello accordato dalla Convenzione europea, per vero, non dovrebbe porsi neppure una questione d’incompatibilità. Lo stesso art. 53 della Convenzione europea, infatti, dichiara che nessuna delle disposizioni della Convenzione può essere interpretata in modo da limitare o pregiudicare i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali che possano essere riconosciuti (tra l’altro) in base alle leggi di ogni Parte contraente. Pertanto, alla luce della stessa Convenzione, è destinata ad applicarsi la norma interna, se più favorevole alla tutela del diritto in questione.

Deve osservarsi, peraltro, che un raffronto tra le disposizioni della Convenzione europea e quelle della Costituzione, sotto il profilo della protezione più elevata, non sempre è praticabile. Il riconoscimento di un diritto umano implica, sovente, una corrispondente limitazione di un altro diritto u... _OMISSIS_ ...ò che in ciascun testo (convenzionale o costituzionale) viene in rilievo non è, in assoluto, la maggiore o minore protezione di un singolo diritto, ma il rapporto, il contemperamento fra differenti diritti.

Per esempio, il diritto alla riservatezza e il diritto all’informazione (rispettivamente contemplati dagli articoli 8 e 10 della Convenzione europea) comportano inevitabilmente una reciproca limitazione; risulta, di conseguenza, impossibile stabilire se sia maggiormente protettivo dei diritti umani un ordinamento che tuteli in maniera più elevata il diritto alla riservatezza, a discapito del diritto all’informazione, o, viceversa, uno che privilegi il diritto all’informazione, con parziale sacrificio della riservatezza.

Il contrasto tra la Convenzione europea e la Costituzione italiana può sussistere, poi, nell’ipotesi in cui la Costituzione ponga a un diritto umano limiti più rigorosi di quelli previsti (o consen... _OMISSIS_ ...venzione europea.

Si pensi ai limiti al diritto di proprietà volti “allo scopo di assicurarne la funzione sociale” contemplati dall’art. 42, 2° comma, Cost., che potrebbero risultare più intensi di quelli consentiti dall’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione europea. Il problema potrebbe riguardare l’istituto della occupazione acquisitiva, che permette alla pubblica amministrazione di acquisire la proprietà di un bene, pur in assenza di un regolare procedimento espropriativo, sulla base della realizzazione di un’opera di pubblico interesse.

Come la Corte costituzionale ha sottolineato nella sentenza del 24 ottobre 2007 n. 349, nel caso da essa deciso la questione di costituzionalità riguardava solo il profilo relativo alla misura della liquidazione del danno; ma, ove si ponesse un problema rispetto all’istituto in quanto tale, sarebbe probabilmente inevitabile un confronto tr... _OMISSIS_ ... costituzionale del diritto di proprietà e quella risultante dall’art. 1 del suddetto Protocollo, posto che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte giudicato che l’istituto dell’occupazione acquisitiva è in contrasto con tale norma [6].

Il contrasto tra le disposizioni della Convenzione e quelle costituzionali può emergere anche a seguito della interpretazione seguita dalla giurisprudenza (europea o nazionale).

Per esempio, riguardo alla violazione del diritto alla durata ragionevole del processo l’art. 2, 3° comma, della legge n. 89 del 2001 stabilisce che l’equa riparazione riguardi solo il danno riferibile al periodo eccedente il termine ragionevole, cioè solo per il ritardo rispetto alla durata ragionevole; al contrario, la Corte europea dei diritti dell’uomo, con alcune sentenze del 10 novembre 2004 (Zullo c. Italia e Pizzati c. Italia), ha dichiarato che la riparazione sia com... _OMISSIS_ ...cun anno dell’intera durata del processo, non solo agli anni di ritardo.

Ebbene, con una recente sentenza del 7 gennaio 2008 n. 31, la Corte di cassazione ha dichiarato (a torto o a ragione) che il criterio di liquidazione adottato dalla Corte europea non può essere accolto, perché in contrasto con l’art. 111, 2° comma Cost., secondo il quale «il processo deve avere comunque un tempo di svolgimento o ‘ragionevole durata’ (…) e il legislatore deve conformarsi agli obblighi internazionali assunti, di cui all’art. 117 Cost., solo se questi non contrastino con i principi e le norme della carta costituzionale» [7].

Ora, qualora si verifichi un contrasto con norme costituzionali di una disposizione della Convenzione europea (verosimilmente nella interpretazione che ne dia la Corte di Strasburgo), essa non può evidentemente operare come parametro di legittimità costituzionale della legge ordina... _OMISSIS_ ...senso le citate sentenze della Corte costituzionale del 24 ottobre 2007 sono univoche.

La sentenza n. 348, inoltre, dichiara che essa va “espunta” dall’ordinamento giuridico, senza precisare, peraltro, in quale maniera tale risultato debba realizzarsi, se non aggiungendo “nei modi rituali”. A nostro parere l’operazione suddetta dovrebbe consistere nella dichiarazione di incostituzionalità della legge italiana di esecuzione della Convenzione europea, nella misura in cui determina l&rsq...


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Autore

Villani, Ugo

Professore di diritto internazionale presso l'Università Luiss Guido Carli