Il valore della CEDU nell'ordinamento italiano

uo;immediata applicabilità della Convenzione europea L’aspetto centrale della problematica relativa al valore della Convenzione europea dei diritti dell’uomo nell’ordinamento italiano risiede oggi, anche in considerazione delle recenti sentenze della Corte costituzionale del 24 ottobre 2007 n. 348 e n. 349 [1], nel rango della stessa in rapporto, da un lato, alle leggi ordinarie, dall’altro, alla nostra Costituzione. Questo aspetto, peraltro, non esaurisce la tematica concernente il ruolo della Convenzione in Italia; essa presenta anche altri profili, in parte legati al rango della Convenzione di Roma, in parte indipendenti da tale questione.

In primo luogo, infatti, occorre esaminare se le disposizioni della Convenzione siano suscettibili di ricevere immediata applicazione nel nostro ordinamento (con conseguente possibilità di essere invocate in giudizio dagli individui), ovvero se, a questo fine, si renda necessario un inte... _OMISSIS_ ...ivo dello Stato [2].

Questa seconda alternativa si collega ad una concezione in base alla quale lo Stato parte, aderendo alla Convenzione europea, assumerebbe un obbligo nei riguardi degli altri Stati parti, non già nei confronti dell’individuo.

Di conseguenza lo Stato sarebbe tenuto ad adempiere tale obbligo, introducendo all’interno del proprio ordinamento le norme necessarie a dare attuazione e riconoscimento ai diritti contenuti nelle Convenzioni; ma, in assenza di tali norme, le disposizioni della Convenzione non potreb­bero trovare applicazione, né gli individui potrebbero invocarle a tutela dei propri diritti. Il riconoscimento di una immediata applicazione, al contrario, comporta che le disposizioni della Convenzione, in virtù della sola legge di esecuzione nello Stato parte, siano idonee a produrre tutti i loro effetti giuridici nell’ordinamento interno e, quindi, a conferire agli individui un diritto &ldquo... _OMISSIS_ ...rdquo;, cioè tutelabile anche in giudizio.

In proposito vari argomenti inducono a ritenere che, di regola, la Convenzione europea sia immediatamente applicabile nel nostro ordinamento, a prescindere da misure statali di attuazione [3]. In questo senso depone, anzitutto, la formulazione dell’art. 1, il quale dichiara che le Parti contraenti “riconoscono” (“reconnaissent”, “shall secure”) i diritti elencati nel testo. Tale formulazione esprime un obbligo immediato e precettivo di rispettare i diritti enunciati nella Convenzione.

Essa risulta ancor più eloquente se raffrontata con la formulazione che, in un primo momento, era stata proposta per tale disposizione, la quale prevedeva che gli Stati parti “undertake to secure” i diritti in questione, così dando la sensazione di una norma “programmatica”, destinata ad essere attuata da misure statali, in adempimento dell&rsquo... _OMISSIS_ ...o.

La sostituzione di tale formula con quella presente nell’art. 1 è prova della volontà degli Stati parti di assumere, in virtù della stessa partecipazione alla Convenzione (e della sua esecuzione nel proprio ordinamento), l’obbligo immediato di rispettare i diritti ivi contemplati. Sul punto la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo, nella sentenza del 27 marzo 2003, Scordino c. Italia [4], ha osservato che, «en substituant le mot ‘reconnaissent’ au mot ‘s’engagent à reconnaître’ dans le libellé de l’article 1, les rédacteurs de la Convention ont voulu indiquer de surcroît que les droits et les libertés du Titre I seraient directement reconnus à quiconque relèverait de la juridiction des Etats contractants».

Un ulteriore argomento a sostegno della immediata applicabilità delle disposizioni della Convenzione europea può ricavarsi dall’art. 13, il quale... _OMISSIS_ ...stabilisce che ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella stessa Convenzione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo davanti ad una istanza nazionale.

Merita poi di essere sottolineato che la legge italiana che dispone l’autorizzazione alla ratifica della Convenzione europea (legge 4 agosto 1955 n. 848) contiene altresì l’ordine di esecuzione, il quale, nel provvedere all’adattamento del diritto italiano alla Convenzione stessa, comporta il riconoscimento nel nostro ordinamento dei diritti in essa previsti ed esprime la volontà del legislatore di dare “piena ed intera esecuzione” alla stessa, non di … rinviare tale esecuzione all’emanazione di ulteriori, successive misure legislative.

Né va trascurato, da ultimo, che, tra le diverse interpretazioni possibili delle disposizioni della Convenzione, va preferita quella che tutela nella maniera più efficace i diri... _OMISSIS_ ...onosciuti, in conformità del criterio ermeneutico, enunciato dall’art. 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969 (corrispondente al diritto internazionale consuetudinario), secondo il quale i trattati devono essere interpretati alla luce del loro oggetto e del loro scopo. Tenuto conto che la Convenzione di Roma è evidentemente diretta ad assicurare la protezione dei diritti umani ivi riconosciuti, l’interpretazione qui sostenuta appare infatti informata ad un favor per tali diritti.

Il riconoscimento della immediata applicabilità delle disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo presuppone, peraltro, che esse siano self-executing, cioè abbiano un contenuto completo, autosufficiente, idoneo a consentire che esse siano effettivamente applicabili pur in assenza di norme statali di integrazione.

Va precisato, inoltre, che l’indicato carattere della Convenzione europea non... _OMISSIS_ ...ssano risultare opportune, o persino necessarie, norme statali dirette ad assicurare un pieno godimento dei diritti contemplati dalle disposizioni della Convenzione e una loro più efficace tutela, per esempio, nei confronti di violazioni provenienti da privati, o predisponendo procedimenti di riparazione in caso di mancato rispetto (come con la c.d. legge Pinto del 24 marzo 2001 n. 89), o, ancora, elevando certi diritti a rango costituzionale (come con la legge costituzionale del 23 novembre 1999 n. 2 che ha integrato l’art. 111 Cost. con disposizioni sul giusto processo).

Legata all’immediata applicabilità della Convenzione di Roma è l’idoneità delle sue disposizioni, a prescindere da un eventuale rango superiore alle leggi ordinarie, a determinare l’abrogazione (o la modificazione) di tali leggi, se anteriori all’entrata in vigore in Italia della Convenzione stessa, in caso d’incompatibilità tra il loro rispettivo cont... _OMISSIS_ ...tere immediatamente precettivo delle disposizioni della Convenzione si esplica, infatti, anche nell’effetto di un’abrogazione (o modificazione) tacita delle leggi anteriori incompatibili, alla luce dei consueti principi relativi alla successione delle leggi nel tempo (art. 15 delle preleggi al codice civile).

Tale effetto abrogativo, già riconosciuto dalla Corte costituzionale riguardo a norme internazionali generali sopravvenute, immesse nell’ordinamento italiano in virtù dell’art. 10, 1° comma, Cost. [5], è stato affermato dalla Corte di cassazione, sezioni unite, nella sentenza del 10 luglio 1991 n. 7662. In questa sentenza la Corte ha dichiarato l’avvenuta abrogazione dell’art. 34, 2° comma, del R.D.L. 31 maggio 1946 n. 511, nella parte in cui escludeva la pubblicità della discussione della causa nel giudizio disciplinare a carico di magistrati, per contrasto con la regola della pubblicità delle udienze san... _OMISSIS_ ...;art. 6 della Convenzione europea.

La questione del rango della Convenzione europea anteriormente alla legge costituzionale n. 3 del 2001 Il rango delle norme della Convenzione di Roma immesse nell’ordinamento italiano rappresenta da tempo l’aspetto principale, e forse più controverso, concernente il valore della stessa Convenzione in Italia. Anteriormente alla riforma dell’art. 117 Cost., effettuata con legge costituzionale del 18 ottobre 2001 n. 3, non erano mancati tentativi di attribuire alle sue disposizioni un rango costituzionale, applicando l’art. 10, 1° comma, Cost., in quanto riferito anche alla norma di diritto internazionale generale “pacta sunt servanda”, oppure facendo leva sull’art. 2 Cost. (“La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo”), considerato come una “clausola aperta” idonea a ricomprendere non solo i diritti contemplati dalla stess... _OMISSIS_ ... ma anche nuovi diritti emergenti dagli atti internazionali in materia, o ancora qualificando la Convenzione europea come un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni ai sensi dell’art. 11 Cost. [6].

Tuttavia l’opinione prevalente, fatta propria anche dalla Corte costituzionale, era nel senso che la Convenzione europea, da un punto di vista formale, avesse il rango di legge ordinaria; ciò in quanto, di regola, le norme internazionali immesse nell’ordinamento italiano hanno lo stesso rango dell’atto normativo con il quale si dà ad esse esecuzione in Italia [7] e la Convenzione europea è stata eseguita con legge ordinaria.

Tale soluzione comportava, in primo luogo, che le disposizioni della Convenzione europea fossero subordinate alla Costituzione italiana; e, in secondo luogo, che esse, come potevano abrogare una legge ordinaria preesistente, così potevano essere abrogate o modificate da u... _OMISSIS_ ...ria successiva.

Se questa era la conseguenza che derivava da una considerazione strettamente limitata al rango delle disposizioni della Convenzione, a queste, tuttavia, si finiva per attribuire una particolare forza di resistenza nei confronti di leggi ordinarie successive. A tale risultato si giungeva attraverso due vie.

Anzitutto, sul piano interpretativo, era stata sostenuta la teoria secondo la quale le disposizioni della Convenzione (o, più precisamente, le corrispondenti norme immesse nell’ordinamento italiano mediante l’ordine di esecuzione della stessa) avrebbero un carattere di specialità, riferito al procedimento concernente la loro formazione, e sarebbero sorrette dalla volontà dello Stato che gli obblighi nascenti dalla Convenzione siano rispettati; di conseguenza, nel caso di incompatibilità tra leggi ordinarie (successive) e disposi­zioni della Convenzione, queste ultime sarebbero destinate a prevalere, in for... _OMISSIS_ ...l loro carattere speciale, salvo che il legislatore manifesti in maniera chiara e non equivoca la propria determinazione di abrogare o modificare disposizioni della Convenzione [8].

Anche la Corte costituzionale, nella sentenza del 19 gennaio 1993 n. 10, aveva affermato una particolare resistenza passiva della Convenzione europea (nonché del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 16 dicembre 1966) nei confronti di leggi successive, motivandola sulla base di un carattere “atipico” della sua fonte giuridica. La Corte aveva dichiarato che le disposizioni della Convenzione (come del citato Patto del 1966) sono “norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria”.

Così formulata, la forza di resistenza della Convenzione europea sembrerebbe opponibile anche ad una espressa volon... _OMISSIS_ ...(o modificatrice) del legislatore ordinario, poiché questo non potrebbe intervenire su una fonte che si pone, se non a livello superiore, in un contesto differente (“atipico”) rispetto alla legislazione ordinaria. Tale affermazione della Corte costituzionale, tuttavia, è restata isolata; inoltre essa non offre una motivazione esauriente, né risulta sicura per quanto concerne il suo ambito applicativo; ci si può chiedere, infatti, se riguardi tutti i trattati (fondandosi, così, su una base formale o procedimentale) o se, al contrario, sia limitata ai trattati sui diritti umani (ponendosi, in tal caso, su un fondamento materiale o contenutistico).

Al di là di questa sentenza, più volte la Corte costituzionale aveva dichiarato che le norme contenute in accordi internazionali a tutela dei diritti umani (quale il Patto sui diritti civili e politici del 1966) non possono essere assunte, in quanto tali, come parametri nel giudizio di costituzio... _OMISSIS_ ...ggi, pur riconoscendo, in specie nelle sentenze del 29 gennaio 1996 n. 15, che esse «hanno una grande importanza nella stessa interpretazione delle corrispondenti, ma non sempre coincidenti, norme contenute nella Costituzione» [9].

Autore

Villani, Ugo

Professore di diritto internazionale presso l'Università Luiss Guido Carli