Risarcimento del danno da occupazione illegittima: alcuni spunti di riflessione

Il risarcimento del danno da occupazione illegittima: alcuni possibili spunti innovativi alla luce delle sentenze di Strasburgo Scopo di queste note è quello di sottolineare che i problemi in ordine al sempre complicato territorio delle occupazioni illegittime non sono affatto sopiti dalla declaratorie di incostituzionalità del comma 7 bis dell’art.5 bis della legge n.359/1992, anzi dispiegandosi all’orizzonte nuove problematiche che potrebbero dare adito ad ulteriori questioni.

Per far ciò si è scelto di esaminare, dapprima, le pronunzie della Corte di Strasburgo sul tema della liquidazione del danno spettante al proprietario colpito da un’occupazione illecita, per poi ragionare sulle possibili ricadute di tali pronunzie sul sistema interno.

Il compendio dei principi espressi dal giudice di Strasburgo, tutto proteso per un verso ad elidere quella che, per anni, è stata la costruzione giurisprudenziale in tema- fondata ... _OMISSIS_ ...differenziazione degli effetti- anche patrimoniali- fra occupazione acquisitiva ed usurpativa- e, per altro verso, a garantire al proprietario la piena e totale valore del bene secondo le regole del mercato sembra contenere, in nuce, alcune coordinate capaci di produrre ulteriori effetti devastanti nel già precario panorama delle occupazioni illecite.

Le prime decisioni sul quantum della Corte dei diritti umani Le sentenze Corte dir. uomo Belvedere Alberghiera c.Italia, 30 ottobre 2003 [1] e Corte dir. uomo 13 dicembre 2003, Carbonara e Ventura hanno definito le due vicende che avevano originato le dure condanne rese dal giudice dei diritti umani nei confronti dello Stato italiano a proposito delle occupazioni illegittime operate dall’amministrazione pubblica in danno dei proprietari.

Corte dir. uomo 30 ottobre 2003, Belvedere Alberghiera, dopo un supplemento istruttorio nel corso del quale è stata disposta una perizia, ha preso... _OMISSIS_ ...ese spiegate dall’Italia che si era strenuamente opposta alla domanda restitutoria ritenendo, per un verso, che la restituzione era impossibile per le ragioni espresse dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – sent. n.1/1996 – e, per altro verso, che l’azione di risarcimento danni che l’attrice aveva la facoltà di proporre davanti alle giurisdizioni italiane poteva compensare la violazione lamentata.

La Corte, tuttavia, non ha accolto tale prospettazione, rilevando che il carattere radicalmente illecito dello spossessamento - che le Sezioni Unite della Cassazione, nel 2003, non avrebbero avuto difficoltà ad inquadrare nello stigma dell’occupazione usurpativa - impediva di escludere, in termini astratti, il diritto alla restituito in integrum, incombendo comunque sullo Stato l’obbligo di realizzarla.

A tale premessa, tuttavia, la Corte faceva seguire la precisazione che ove il diritto na... _OMISSIS_ ...metteva l’eliminazione delle conseguenze della violazione, essa avrebbe potuto accordare alla parte lesa una tutela diversa che fosse comunque appropriata alla violazione.

Preso atto, allora, della posizione assunta dal Governo italiano, la Corte chiariva che in difetto di restituzione del terreno si sarebbe potuto provvedere all’indennizzo che avrebbe potuto eliminare completamente le conseguenze dannose.

Dopo avere riconosciuto che nella prima decisione Belvedere si era dimostrato che l’ingerenza patita dal proprietario era correlata ad uno spossessamento illecito, il giudice di Strasburgo ha richiamato la propria giurisprudenza che impedisce di parificare, ai fini del ristoro spettante al proprietario, l’espropriazione lecita a quella illecita [2]. E proprio in ragione dell’intrinseca illegalità dell’impossessamento l’indennizzo doveva necessariamente comprendere il valore pieno ed integra... _OMISSIS_ ...ei pregiudizi sofferti.

In questa prospettiva, la Corte ha ritenuto di dovere condannare lo Stato italiano oltre che al danno morale anche al ristoro del valore attuale del terreno, del mancato godimento del bene a far data dalla perdita del possesso dall’epoca dell’occupazione e del mancato guadagno patito nell’esercizio dell’attività di albergatore del proprietario a causa della perdita dell’accesso al mare per i clienti della struttura alberghiera.

La restitutio in integrum come momento centrale –ma non indefettibile- della tutela proprietaria Si è già avuto modo di rilevare che, nel caso Belvedere, la vicenda sottostante doveva essere inquadrata, almeno secondo le coordinate interne fissate dalla Cassazione, nell’ambito dell’occupazione usurpativa, rispetto alla quale viene pacificamente riconosciuta al proprietario tanto la tutela reipersecutoria quanto, in caso di c.d. abdicazione... _OMISSIS_ ...l diritto all’integrale risarcimento del danno pari al valere venale dell’area.

Ed in effetti il carattere centrale della tutela restitutoria in caso di occupazione usurpativa è stato più volte evidenziato tanto dalla Cassazione [3] che dal giudice amministrativo.

Orbene, la centralità della tutela restitutoria esce confermata dalla sentenza Belvedere appena ricordata.

La Corte dei diritti umani, di fronte alla posizione governativa che aveva difeso a tutto campo la posizione espressa dal Consiglio di Stato nella fase interna del contenzioso promosso dalla società Belvedere fino al punto da ritenere – in antitesi con quanto ritenuto dalla giurisprudenza di legittimità - che si era verificata un’ipotesi esproprio indiretto anche in assenza di valida dichiarazione di p.u., riconosce, in via astratta, il carattere indefettibile della tutela restitutoria a fronte di uno spossessamento illecito.
|... _OMISSIS_ ...richiamando la propria giurisprudenza, consente allo Stato artefice della violazione della C.e.d.u. un’ulteriore chance che, nel garantirgli comunque la disponibilità delle aree ove si è realizzata l’opera pubblica, impone tuttavia il risarcimento integrale del valore del bene perduto.

La stessa Corte, infatti, nella sentenza Papamichalopoulos [4], dopo avere riconosciuto che la perdita di qualsiasi disponibilità di beni unitamente all’insuccesso dei tentativi volti a porre rimedio alla situazione dannosa può configurare un’espropriazione di fatto incompatibile con il diritto al rispetto della proprietà tutelato dall’art. 1 del primo protocollo addizionale, aveva per la prima volta condannato il Governo greco alla restituzione dei fondi consentendogli, tuttavia, in caso di motivi connessi ad interessi nazionali di difesa, di corrispondere al proprietario una forma equivalente di risarcimento.

Ciò rendeva pales... _OMISSIS_ ...nna alla restitutio in integrum si giustificava, certo, in ragione del carattere illecito della condotta ma, tuttavia, non poteva che passare attraverso una scelta non coercibile dello Stato inadempiente.

Corte dir.uomo, 11 dicembre 2003,Carbonara e Ventura c.Italia: l’integrale risarcimento –patrimoniale e morale- per i fatti di occupazione acquisitiva. Un secondo duro colpo alle Sezioni Unite A distanza di pochi mesi dalla seconda sentenza Belvedere Alberghiera, la Corte dei diritti dell’uomo ha definito anche il procedimento di liquidazione dell’indennizzo reclamato dai Sigg.ri Carbonara e Ventura nell’altro giudizio che aveva condotto, questa volta per un caso di occupazione c.d. acquisitiva, all’affermazione della responsabilità dello Stato italiano per violazione dell’art.1 prot. n.1 alla CEDU.

Corte dir. uomo 11 dicembre 2003, Carbonara e Ventura, nel confermare taluni principi espressi nel... _OMISSIS_ ...orte dir. uomo 30 ottobre 2003, Belvedere rappresenta, probabilmente, il definitivo punto di non ritorno rispetto alla costruzione dell’occupazione acquisitiva.

In essa si sottolinea anzitutto la divaricazione netta tra espropriazione lecita ed ablazione legittima della proprietà che, ancora oggi, la Cassazione appare volere dissimulare [5].

La Corte, icasticamente, rileva che la condotta di occupazione acquisitiva ha integrato un’ingerenza contraria alla condizione di legalità -e dunque arbitraria- e che “ l’atto del Governo italiano che la Corte ha ritenuto contrario alla Convenzione non era una espropriazione che sarebbe stata legittima se fosse stato pagato un indennizzo, ma un illegale impossessamento sui beni dei ricorrenti” [6].

Non può sottacersi la stretta sintonia di tale affermazione con quella contenuta nella vicenda Belvedere, nella quale i giudici di Strasburgo, per descrivere... _OMISSIS_ ...urpativa, avevano parlato di “impossessamento da parte dello Stato del terreno dell’attrice, al quale questi non ha potuto rimediare” ed altrove di impossessamento intrinsecamente illegale, proprio a significare che nessuna differenza ontologica la Corte ha colto fra fatto illecito perpetrato in presenza di una dichiarazione di p.u. e condotta materiale usurpativa. Il che conforta le critiche già espresse all’indirizzo delle Sezioni Unite conclamato con le più volte ricordate tre sentenze del 2003.

Tale carattere illecito dello spossessamento, riconosciuto anche nel caso Carbonara, doveva quindi ripercuotersi, in base alla giurisprudenza della stessa Corte-Corte dir. uomo 28 novembre 2002, ex Re di Grecia [7]- sui criteri da adottare per determinare la riparazione dovuta dallo Stato convenuto, « non potendo le conseguenze patrimoniali di un impossessamento lecito essere assimilate a quelle di uno spossessamento illecit... _OMISSIS_ ...|
L’affermazione è di estrema importanza se si legge insieme al principio, pure espresso dal giudice di Strasburgo, che l’espropriazione per finalità legittime di pubblica utilità può giustificare un rimborso inferiore al valore di mercato integrale -Corte dir. uomo, Papachelas- [9].

Infatti, il riconoscimento del diritto all’integrale risarcimento del danno riconosciuto nel caso Carbonara e Ventura parifica in modo netto ed inequivocabile le ipotesi di occupazione illegittima che le Sezioni unite continuano invece a distinguere, agli effetti risarcitori, elidendo ogni soluzione di continuità fra occupazione acquisitiva ed usurpativa.

Tale affermazione, peraltro, sconfessa decisamente l’assunto, contenuto nelle tre sentenze delle Sezioni Unite del 2003 che, sulla scia della giurisprudenza costituzionale, avevano ribadito la conformità del risarcimento non integrale sia alla Costituzione che alla Conven... _OMISSIS_ ...lvaguardia dei diritti dell’uomo, peraltro richiamando, a tale ultimo proposito, la sola sentenza James della Corte dei diritti umani.

Passando ora agli altri aspetti della decisione, viene confermato, in parallelo all’affermazione contenuta nella quasi coeva Corte dir. uomo 30 ottobre 2003, Belvedere, il principio che la natura della violazione constatata nella sentenza principale consente alla Corte di “partire dal principio di una restitutio in integrum”.

Ancora una volta, il giudice di Strasburgo, nel ritenere che lo Stato ha l’obbligo di restituire il terreno, mostra di non cogliere alcuna diversità sostanziale rispetto al caso Belvedere Alberghiera, la cui gravità – in punto di violazione dell’art.1 Prot.n.1 C.e.d.u. – è assolutamente sovrapponibile a quella correlata all’occupazione acquisitiva prodottasi nel caso Carbonara.

È stato comunque precisato che gli Sta... _OMISSIS_ ...ono liberi di scegliere i mezzi da utilizzare per conformarsi ad una sentenza della Corte dei diritti umani che constati una violazione, tanto che l’obbligo della restitutio in integrum può essere sostituito, ove il diritto nazionale non permette o non permette che in maniera imperfetta di eliminare le conseguenze della violazione, con altra misura più appropriata alla stregua di quanto previsto dall’art. 41 Ce.d.u. [10].

In tale evenienza, peraltro, l’indennizzo da stabilire deve riflettere, secondo la Corte, l’idea di una totale eliminazione delle conseguenze della ingerenza oggetto della lite -punto 39- .

Ancora una volta, la Corte rievoca il caso Papamichalopoulos, perseguendo un iter motivazionale sostanzialmente sovrapponibile a quello espresso nella ricordata sentenza Belvedere del 30 ottobre 2003.In quell’occasione, come già accennato, la Corte aveva ingiunto allo stato greco per il danno e per la perd... _OMISSIS_ ...to del terreno da parte della marina greca il valore attuale dei loro terreni incrementato dal plusvalore derivante dall’esistenza di alcuni edifici che erano stati costruiti dopo l’occupazione, così come dal costo di costruzione di questi edifici.

Appare quindi consequenziale l’affermazione che il danno materiale sofferto dai proprietari occupati dal comune di Noicattero non poteva limitarsi al valore che aveva la loro proprietà alla data della sua occupazione, ma doveva muovere dalla valutazione attuale e piena del fondo siccome condizionato dalla successiva costruzione di edifici, fra cui la scuol...