Incostituzionalità dell'articolo 5 bis del DL 333/1992: tra funzione sociale della proprietà e risarcimento del danno

La funzione sociale della proprietà domina l’indennizzo espropriativo e si fronteggia con il diritto vivente della CEDU Quanto alla declaratoria di incostituzionalità del criterio indennitario di cui all’art. 5 bis l. n. 39/1992- e dell’art. 37 t.u. espropriazione – caduto ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – v’è da dire che il giudice costituzionale, prendendo atto della giurisprudenza di Strasburgo, ha cercato di valorizzare i punti in comune tra l’orientamento sovranazionale e quello reso dal giudice costituzionale, poi correttamente sottolineando alcuni passaggi del giudice di Strasburgo per consigliare il legislatore ad un’accorta modifica dei criteri indennitari in materia di aree edificabili i quali, n... _OMISSIS_ ...lità pubbliche che si vogliono perseguire.

Se nemmeno potrà tralasciarsi di considerare il rilievo che nell’ordinamento costituzionale ha la funzione sociale della proprietà, prosegue la Corte, ne dovrebbe derivare una legislazione che, pur ineludibilmente garantendo al proprietario che subisce un’espropriazione isolata un ristoro più consistente rispetto a quello di chi è interessato da piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale preveda soluzioni diverse- pur agganciate al parametro del valore venale- per i procedimenti ablatori finalizzati ad attuare importanti bisogni collettivi.

Appare evidente che il canone della funzione sociale viene piegato alla giuri... _OMISSIS_ ...
Su tale circostanza occorrerà riflettere, poiché tale meccanismo assume contorni di assoluta novità nel panorama costituzionale, rappresentando un scostamento netto dal canone del “serio ristoro” che aveva visto la luce con la ormai storica sentenza n. 5 del 1980. Il che val quanto dire che il bilanciamento fra proprietà privata ed interesse pubblico sotteso all’esproprio individuale non potrà che determinare un costo dell’esproprio - a carico della collettività - pari al sacrificio subito dal proprietario.

Oggi, infatti, la Corte abbandona recisamente quell’orientamento nel momento in cui riconosce che il serio ristoro deve assumere valori più consistenti per gli espropri isolati, pur cercando, subito dopo, di arginare la portata di... _OMISSIS_ ...giudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata».

Qui, a ben considerare, non può ravvisarsi alcuna linea di continuità con la giurisprudenza di Strasburgo che aveva insistito sull’eccezionalità delle esigenze politico sociali che potessero giustificare l’eccezione rappresentata da un indennizzo inferiore al valore venale.

La Corte, d’altra parte, è ben consapevole delle difficoltà che il legislatore si troverà di fronte nel cercare di applicare, attraverso disposizioni generali ed astratte, meccanism... _OMISSIS_ ...ine del 2001.

Va ricordato, infatti, che la particolare rilevanza del sistema delle infrastrutture e la capacità di dare un forte scossone al sistema economico nazionale aveva reso improcrastinabile non solo l’adozione di un apparato normativo chiaramente rivolto a snellire le procedure strettamente correlate all’esecuzione dei lavori pubblici, ma anche l’approntamento di meccanismi che rendessero celeri i segmenti procedimentali correlati al reperimento delle aree private ove realizzare dette infrastrutture. In quella prospettiva l’art.1 l. ult. cit. prevedeva che «Il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente i... _OMISSIS_ ...to legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di un programma, formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti, e inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell’individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale».

Ma il punto è quello di stabilire, anche alla stregua della giurisprudenza che si è sopra ricordata, se sono ammissibili forme di indennizzo ridotto per espropri orientati a perseguire finalità collettive di una comunità più o me... _OMISSIS_ ... infatti, che nella sentenza n. 283/1003 proprio per giustificare la misura riduttiva di cui all’art.5 bis si era fatto riferimento agli “scopi” che il legislatore intendeva perseguire, e segnatamente a quelli «legati alla ripresa degli interventi di edilizia residenziale pubblica, anche in funzione della positiva ricaduta che l’auspicato incremento edilizio può avere sui collegati settori lavorativi e sulla realizzazione del diritto all’abitazione, ed agli effetti di calmiere che la conseguente crescita dell’offerta abitativa può produrre sul mercato».

Resterà in ogni caso da capire se la rilevanza peculiare dell’esproprio debba essere fissata in via astratta dal legislatore ovvero dall’amministrazione – sta... _OMISSIS_ ..., ovvero con entità territoriali inferiori.

A ben considerare, nel secondo caso dovrà ipotizzarsi un meccanismo di tutela giurisdizionale in favore del proprietario, potendo questi contestare l’eventuale sussistenza delle ragioni che giustificano l’inserimento dell’espropriazione in un programma di particolare rilevanza sociale. Anche se il sindacato giurisdizionale appare arduo in casi del genere.

Anche in questo caso, comunque, viene alla luce una capacità pervasiva delle norme CEDU, tale da incidere sul parametro costituzionale in modo da forgiarlo in modo diverso rispetto alla lettura che della norma era stata precedentemente offerta dal giudice delle leggi.

I suggerimenti offerti dalla Corte costituzionale al legislatore... _OMISSIS_ ...pprezzamento, deve parimenti rispondere al principio della “proporzionalità” che pure la Corte di Strasburgo ha più volte evocato nei propri dicta e che, generalmente, ha valorizzato la concretezza della fattispecie particolare posta al suo vaglio, giungendo talora a riconoscere la legittimità di indennizzi profondamente inferiori al valore venale e, talaltra, pretendendo indennizzi addirittura superiori a tale valore- in ragione della peculiarità delle singole vicende - in questo senso feconda è l’analisi svolta dalla dottrina( v. Padelletti, La tutela della proprietà nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Milano, 2003, 211 ss).


Il regime transitorio Resta solo da evidenziare che rispetto alla legge emananda si porranno dei profi... _OMISSIS_ ... stabilire la compatibilità della legge sopravvenuta alle vicende pregresse.

L’attualità di tale problema può cogliersi guardando alla recente proposta di legge n. 3078 in atto in discussione alla Camera e riportato su www.Esproprionline.it che, a proposito del regime transitorio delle disposizioni che imputerebbero il sistema dell’art.37 ormai non più esistente, prevede che «Le disposizioni dei commi 1 e 2 dell’articolo 37 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327, come sostituiti dall’articolo 1 della presente legge, entrano in vigore il giorno successivo a quello della pubblicazione della medesima legge nella Gazzetta Ufficiale», aggiungendo però che le stesse disposizioni «di cui al comma 1 si app... _OMISSIS_ ...o; evidente che il regime transitorio previsto dal drafting di cui si è detto non aveva ancora fatto i conti, quando fu presentato, con la declaratoria di incostituzionalità della legge; data dal quale, tuttavia, non si potrà più prescindere in ragione della nota efficacia retroattiva della decisione che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 5 bis e dell’art. 37 t.u. espropriazione. Il tema è delicato, se solo si considerano le motivazioni poste a suo tempo dalla Corte costituzionale a sostegno della legittimità costituzionale dell’efficacia retroattiva delle disposizioni introdotte sia in tema di risarcimento del danno da occupazione acquisitiva che sull’indennizzo espropriativo.

V’è tuttavia da osservare che ipotizzando un i... _OMISSIS_ ...a Corte di Strasburgo sul contenuto delle misure di ordine generale idonee ad eliminare le violazioni alla CEDU.

Il tema va approfondito e ci si riserva di farlo in altra sede.Per ora può solo ricordarsi che la Corte di Strasburgo-Grande Camera-, con un occhio –interessato- alle decine di cause che sono già state proposte per i medesimi motivi nei confronti dell’Italia [1], quando ebbe a proporre un coacervo di misure di ordine generale per eliminare la violazione strutturale insiste nel sistema normativo in tema di indennizzo espropriativo aveva ricordato che misure riparatorie apparivano necessitate proprio in ragione del carattere strutturale della violazione, del gran numero di persone coinvolte e dell’esistenza stessa del sistema introdotto dalla C... _OMISSIS_ ... ed effettiva eliminazione della disfunzione constatata nel sistema nazionale di tutela dei diritti umani»-p.236-.

Nel fissare le misure di ordine generale che possono evitare che cause ripetitive siano portate davanti alla Corte, il giudice di Strasburgo consigliò alle autorità nazionali di assumere - retroattivamente se necessario - tali misure riparatorie in modo da eliminare il contenzioso pendente e potenziale. L’uso del plurale non è casuale, se si va a guardare la tipologia di misure legislative, amministrative e di bilancio che dovrebbero garantire al diritto del proprietario ad un indennizzo “che abbia un rapporto ragionevole con il valore dei beni espropriati” e che sia “effettivamente e rapidamente tutelato”.

... _OMISSIS_ ... alla normativa del 1997 (art.5 bis comma 7 bis) e con riferimento all’art.5 bis in materia di indennizzo espropriativo – ove la Camera prima e la Grande Camera nel caso Scordino hanno esaminato i profili di contrasto con l’art.6 CEDU ritenendoli fondati, sia pur con motivazioni diverse- e l’ulteriore esigenza di riagganciare il sistema nazionale ai parametri della Convenzione -esigenza che la stessa Corte dei diritti dell’uomo sembra avere ben presente nei suo arresti-.


Le ricadute di sistema prodotte da Corte Cost. nn.348 e 349 del 2007 Passiamo agli effetti di sistema prodotti dalle sentenze della Corte costituzionale.

L’importanza delle decisioni, infatti, si coglie oltre che rispetto alle due fondamentali tema... _OMISSIS_ ...iva che qui si intende approfondire è, peraltro, limitata al tema dell’interpretazione conforme del diritto interno ai canoni costituzionali CEDU.

Passando ai tratti relativi di tali rapporti le sentenze della Corte costituzionale che qui si commentano possono così sintetizzarsi:
è stato riaffermato che il primo artefice dell’attuazione della Convenzione è “il giudice”;
è stato parimenti confermato che “il giudice” è tenuto ad interpretare in modo conforme il diritto interno alla Convenzione «Ne consegue che al giudice comune spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme». Passaggio ul... _OMISSIS_ ... compete il ruolo di giudici comuni della Convenzione».
Il punto merita un minimo di approfondimento.

Esaminando il piano dei rapporti fra diritto interno e CEDU, è sufficiente rinviare alla massiccia e non meno univoca giurisprudenza di Strasburgo in ordine alla immediata precettività dei diritti ivi tutelati ed alla obbligatorietà dell’interpretazione che di quei diritti offre la Corte dei diritti umani. Verso tale prospettiva, del resto, spingono diversi fattori, fra i quali spicca quello, pragmatico ma non meno rilevante, dell’enorme carico di lavoro riservato alla Corte dei diritti umani, dal quale consegue un maggior peso delle giurisdizioni nazionali, responsabili in prima battuta «affinché si sviluppi (e prevalga) il livello ... _OMISSIS_ ...ato normativo di riferimento. L’art. 46 par. 1 C.e.d.u., infatti, dispone che «le Alte parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono parti». In questa prospettiva occorre soffermarsi, ancora una volta sul messaggio contenuto nella sentenza di ricevibilità sul caso Scordino c.Italia, che ha poi dato la stura a Corte dir. uomo 30 marzo 2006 Scordino c.Italia.

Corte dir. uomo 27 marzo 2003, Scordino c. Italia ritenne, sottolineando le caratteristiche del principio di sussidiarietà che governa i rapporti fra giudici nazionali e Corte EDU, che le giurisdizioni nazionali devono, per quanto possibile, interpretare ed applicare il diritto interno in modo conforme alla Convenzione, aggiungendo c... _OMISSIS_ ...ce effetti conformi ai principi della Convenzione, della quale la giurisprudenza della Corte costituisce parte integrante.

In precedenza, Corte dir. uomo, 27 febbraio 2001, Lucà c.Italia [2], aveva chiarito che i giudici nazionali devono applicare le norme della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo secondo i principi ermeneutica espressi nella giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo. Venne altresì precisato che, pur nel rispetto del margine di discrezionalità di cui dispongono i giudici nazionali, essi si debbono conformare alla giurisprudenza della Corte.

È infatti chiaro, almeno ai giudici di Strasburgo — sentenza Scozzari c. Italia —, che «lo Stato convenuto, riconosciuto responsabile di una viola... _OMISSIS_ ...to dei ministri, le misure generali e/o, se del caso, individuali da adottare nel suo ordinamento giuridico interno al fine di mettere fine alla violazione constatata dalla Corte e di eliminarne per quanto possibile le conseguenze» [3].

Ed infatti, già nella fase esecutiva l’art. 46 C.e.d.u. impone ai singoli Stati aderenti, quale autentico obbligo giuridico, non soltanto quello di eliminare gli effetti della violazione acclarata — attraverso la restituito in integrum o l’equa soddisfazione — ma anche di adottare le misure di carattere (individuale o) generale idonee a prevenire analoghe violazioni.

Ora, a prescindere dal procedimento di esecuzione riguardante la singola fattispecie sottoposta all’esame della Corte dei dir... _OMISSIS_ ...sta direzione spingono...