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Responsabilità discendente dalla procedura espropriativa: distinzione tra politici e tecnici


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titolo:SOGGETTI E RESPONSABILITÀ NELL'ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ
anno:2018
pagine: 2922 in formato A4, equivalenti a 4967 pagine in formato libro
formato: pdf  
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In ragione del quadro normativo applicabile ratione temporis (art. 142 e 151 T.U.L.C.P. 4 febbraio 1915, n. 148; art. 36 legge 8 giugno 1990, n. 142) i sindaci e l'assessore convenuti erano competenti ad adottare gli atti della procedura espropriativa. Non può essere quindi accolta l'eccezione sollevata dai convenuti relativa all'operatività del principio di separazione tra politica ed amministrazione.

In ipotesi di danno conseguente alla mancata conclusione del procedimento, sussiste la responsabilità del Sindaco e del responsabile dell'Ufficio tecnico comunale; il primo, per non avere adottato il decreto finale di esproprio né corrisposto le indennità, il secondo, perché nella sua qualità di responsabile dell'Ufficio tecnico comunale, avrebbe dovuto espletare correttamente e diligentemente tutta l'attività propedeutica e strumentale al completamento delle procedure delle espropriazioni e delle occupazioni dei terreni di proprietà privata interessati dall'opera.

In ragione della legislazione (vigente ratione temporis), in materia di espropri, la legge n° 2359/1865, la legge n° 865/1971, la legge n° 1/1878, ed in maniera specifica per la regione Calabria, la legge regionale ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...n data 30 maggio 1983, cui ha fatto seguito anche la circolare regionale n° 22622 dell'11/12/1984 inviata a tutti i sindaci della Regione, che ha intestato al vertice amministrativo comunale specifiche ed esclusive competenze per l'adozione dei provvedimenti volti al perfezionamento degli espropri per pubblica utilità, quando i sindaci non portano a compimento le procedure espropriative in atto, ed i tecnici non predispongono gli atti necessari e propedeutici all'emissione del decreto d'esproprio, si rendono inadempienti rispetto a doveri normativamente previsti.

Del danno conseguente alla mancata conclusione del procedimento rispondono gli organi tecnici e quelli politici che dalla data di immissione in possesso fino alla data di scadenza del termine per l'ultimazione dell'espropriazione, avrebbero dovuto e potuto, rispettivamente, predisporre ed emanare i necessari atti di perfezionamento dell'iter espropriativo, impedendo il maturare del danno poi lamentato e risarcito ai privati.

In fattispecie di danno erariale conseguente al verificarsi di una ipotesi di c.d. accessione invertita, è da escludersi la carenza dell'elemento soggettivo della colpa grave del Presidente della Provincia e del dirigente dell'area tecnica del... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rovincia, in considerazione della estrema trascuratezza dei doveri loro incombenti, di coordinamento, di direttiva, d'impulso e di controllo: tali comportamenti omissivi danno corpo, inoltre, alla sussistenza del nesso causale.

Il danno erariale consistente negli oneri accessori liquidati in sede giudiziale, per ipotesi di omessa conclusione del procedimento, si ricollegano in termini di nesso quantomeno concausale -secondo i principi generali contenuti nell'art. 41 c.p.- alla condotta antigiuridica omissiva ascritta al Sindaco ed al funzionario responsabile UTC, in quanto la definizione amministrativa del procedimento espropriativo, con l'emanazione del relativo provvedimento entro il periodo di durata della legittima occupazione, è ovviamente idonea ad evitare l'esito vittorioso dell'azione giudiziale esperita dai proprietari, con la conseguente condanna dell'Ente al pagamento delle somme da queste derivanti, ivi compresi i relativi oneri accessori.

Quando i sindaci non portano a compimento le procedure espropriative in atto e i tecnici non predispongono gli atti necessari e propedeutici all'emissione del decreto d' esproprio, si rendono inadempienti rispetto a doveri normativamente previsti. Proprio in adesione a detta disciplina, la giur... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...contabile è uniforme nel dichiarare la responsabilità amministrativa dei sindaci e dei tecnici che, in violazione all'art.13 della l. 2359/1865, dell'art. 20 della l. 865 del 1971 (e, per quanto riguarda la regione Calabria, in violazione della l. 18/1983), facciano decorrere inutilmente i termini della procedura espropriativa.

La mancata adozione degli atti della procedura ablatoria determina la piena imputabilità dell'illecito al tecnico comunale ed ai Sindaci che, pro tempore, si sono avvicendati dalla data di immissione in possesso fino alla data di scadenza del termine per l'ultimazione dell'espropriazione fissato nella dichiarazione di pubblica utilità; durante detto arco temporale gli stessi avrebbero dovuto e potuto, rispettivamente, predisporre ed emanare i necessari atti di perfezionamento dell'iter espropriativo, impedendo il maturare del danno poi lamentato e risarcito ai privati.

I Sindaci che si sono succeduti e il responsabile dell'U.T.C. rispondono del danno conseguente alla mancata conclusione del procedimento, in quanto il non aver portato a termine l'iter espropriativo ha eziologicamente determinato – ex artt. 40 e 41 c.p. - il fatto dannoso, costituito dall'illecita appropriazione del fondo pr... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nendo l'Ente locale alla relativa richiesta risarcitoria, maggiorata dei relativi interessi. Sussiste altresì l'elemento psicologico poiché il dispregio delle norme regolatrici della materia degli espropri pubblici - una vera e propria imperizia - ha esposto l'Ente locale a un esborso di denaro pubblico, evitabile attraverso una puntuale esecuzione degli adempimenti previsti.

Nella materia espropriativa, sia prima che dopo l'entrata in vigore del nuovo ordinamento delle autonomie locali, la potestà provvedimentale, era ed è strettamente riservata al sindaco. Ma anche l'Ufficio tecnico aveva ed ha un indubbio compito nei procedimenti ablativi quale la redazione dello stato di consistenza e dei decreti, le occupazioni definitive e le retrocessioni, i frazionamenti e gli accatastamenti. Alla luce di dette considerazioni, qualora i sindaci non portino a compimento le procedure espropriative in atto, ed i tecnici non predispongano gli atti necessari e propedeutici all'emissione del decreto d'esproprio, si rendono inadempienti rispetto a doveri normativamente previsti.

Nell'ambito di un procedimento complesso quale l'espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche vi è la necessità di una interazione, ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... raggiungimento del fine voluto dalla legge, tra la componente politica e quella burocratica, da identificarsi nel tecnico comunale o in sua assenza del segretario comunale, tenuta alla predisposizione di tutti gli atti del procedimento preordinati all'emanazione del provvedimento finale.

E' irragionevole ipotizzare che prima della legge n. 142/1990 gli apparati tecnici fossero del tutto privi di competenze e che ogni singolo adempimento in materia di esproprio, fosse in carico al sindaco e/o anche al segretario comunale in virtù di una norma, l'art. 81 del R.D. n.297/1911, che attribuiva al segretario comunale il compito di vigilare sull'andamento degli uffici, ma non per questo privava i dipendenti dei medesimi uffici di ogni sia pur minima responsabilità e competenza in relazione ai procedimenti tecnici ed amministrativi ad essi assegnati, soprattutto con riferimento ai dipendenti dotati di adeguata qualificazione giuridico-funzionale per poterli gestire.

Il fatto che amministratori e funzionari lascino passivamente scadere il termine senza assumere la benché minima iniziativa diretta alla istruttoria e definizione del procedimento, c.d. a struttura complessa, di espropriazione, quanto mai delicato perché inci... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...candolo irrimediabilmente, sul diritto di proprietà costituzionalmente garantito (art. 42, co. 3 Cost.), può determinare le condizioni per l'esercizio del controllo giurisdizionale in sede di legittimità generale dinanzi al G.A., o dell'azione risarcitoria esercitata contro il comune dinanzi all'A.G.O.,integrando quel nesso di causalità adeguata richiesto dalla legge quale elemento costitutivo di carattere oggettivo.

Nella condotta di amministratori e funzionari che lascino passivamente scadere il termine senza assumere la benché minima iniziativa diretta alla istruttoria e definizione del procedimento espropriativo, è ravvisabile quella colpa grave prevista quale soglia minima di punibilità, per violazione di regole giuridiche e di condotta e degli obblighi di servizio, relativi allo svolgimento dei delicati compiti amministrativi affidati.

Non è esente da colpa grave il comportamento dei componenti del Consiglio e della Giunta che abbiano concorso alla produzione del pregiudizio erariale per essere questo conseguente all'annullamento di atti alla cui formazione ha concorso la volontà di tali strutture.

I consiglieri che pur in presenza di una perizia palesemente i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...acunosa ed errata, non abbiano richiesto chiarimenti, il Responsabile dell'Ufficio tecnico che ha espresso il parere di regolarità tecnico amministrativa sull'operazione ed il Segretario comunale, rispondono del danno derivante all'Ente dall'attribuzione a beni privati oggetto di permuta con beni dell'Amministrazione, di un valore unitario superiore a quello effettivo.

Quando una procedura amministrativa, per la sua intrinseca complessità, preveda "passaggi" in più uffici e coinvolga livelli decisionali amministrativi ovvero di vertice politico, occorre fare riferimento fra gli altri a due criteri di addebito; il primo è quello della "responsabilità da (omesso o insufficiente) coordinamento" (responsabilità che incombe sui soggetti che debbono assicurare il migliore funzionamento degli uffici e dei servizi), il secondo è quello della "unitarietà interattiva" fra gli uffici nello svolgimento delle procedure per cui deve affermarsi la responsabilità (rectius: corresponsabilità) del soggetto che, essendosi avveduto (o potendosi avvedere) di un errore o di una omissione commessa dagli altri agenti intervenuti, non si sia attivato a sua volta per segnalare la criticità riscontrata, al fine d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a ovvero attenuarne gli effetti negativi.

In ipotesi di mancata conclusione del procedimento, non appare connotata da colpa grave la condotta del Sindaco che abbia dato agli uffici le necessarie direttive sugli atti da compiersi, qualora l'inerzia si riduca sostanzialmente al mancato compimento di atti, rispetto ai quali appare indubbia la responsabilità della componente burocratica considerate sia le direttive ricevute che gli obblighi su di essa gravante di cooperazione con gli organi politici.

In ipotesi di occupazione non seguita da esproprio, va riconosciuta la colpa grave nel comportamento omissivo sia del sindaco, per la perdurante inerzia nel portare a termine una procedura espropriativa da lui stesso iniziata, che del responsabile dell'ufficio tecnico comunale, cui spettava di porre in essere tutti gli atti propedeutici al procedimento ablatorio.

I danni erariali derivanti da espropri illegittimi sono da ricondurre agli amministratori nella misura in cui siano venuti meno ai loro doveri di impulso e di coordinamento dell'apparato burocratico. Tale modo di vedere riguardo agli organi elettivi è destinato ad assumere particolare peso quanto più la fattispecie riguardi enti territoriali di piccole dimensio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...iche, in quanto le strutture tecniche che vi operano sono notoriamente caratterizzate da pochi dipendenti per solito non dotati di elevata professionalità, in uno con l'esiguo numero di opere pubbliche interessate da procedimenti di esproprio con conseguente verosimile conoscenza diretta da parte degli amministratori delle questioni da trattare.

In caso di omessa conclusione del procedimento, qualora l'ente interessato sia un ente (nel caso di specie Provincia), dotato oltre che di un ufficio tecnico anche di un ufficio espropriazioni, i parametri per misurare l'elemento soggettivo della colpa grave nella condotta degli amministratori perdono nei loro riguardi valenza per acquisirne invece nei confronti dei vertici tecnici, sulla cui figura è conseguentemente destinato a spostarsi il peso della responsabilità amministrativa per il danno che l'ente ha subito.

Gli atti afferenti il procedimento espropriativo hanno un'indubbia valenza gestionale essendo del tutto privi di valore politico. Alla luce della riforma dell'organizzazione amministrativa che, con la L. n. 142/1990, ha attribuito la competenza relativa all'adozione degli atti di gestione alla dirigenza, non sussistendo alcun potere dei sindaci e degli assessori (organi p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l'ente locale), non può imputarsi ai medesimi alcuna responsabilità amministrativa in ipotesi di mancata conclusione del procedimento.

Nelle ipotesi di danno per occupazione illegittima conseguente a mancata conclusione della procedura nonché a seguito di immissione in possesso effettuata contravvenendo al termine perentorio di tre mesi di efficacia del decreto autorizzatorio, sussiste la responsabilità degli amministratori e dei funzionari dell'ente locale (titolari dell'ufficio tecnico), tenuti a porre in essere ogni iniziativa affinché tali adempimenti siano compiuti tempestivamente e legittimamente.

L'Assessore alle Finanze ed il responsabile apicale dell'ufficio ragioneria rispondono del danno conseguente alla mancata conclusione del procedimento qualora, nelle loro rispettive qualità e responsabilità, abbiano omesso, con colpa grave, di attivarsi al fine di consentirne il regolare compimento, non avendo (nel caso di specie) consentito di portare a termine la procedura relativa all'effettivo deposito presso la tesoreria provinciale della Cassa Depositi e Prestiti delle somme dovute, a titolo di indennità provvisoria di esproprio, alle ditte proprietarie non accettanti l'indennità ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...r />
Il sindaco, il capo del servizio dei lavori pubblici ed il capo del settore urbanistica che si sarebbero dovuti occupare per competenza, degli adempimenti necessari alla positiva definizione del procedimento di esproprio, rispondono del danno conseguente alla mancata conclusione del procedimento qualora, nelle loro rispettive qualità e responsabilità, abbiano omesso di attivarsi a tal fine, con conseguente abbandono del procedimento espropriativo.

Il tecnico comunale è responsabile del danno conseguente ad intervenuta occupazione illegittima di terreno di proprietà privata, per essere lo spossessamento del bene avvenuto in assenza di un formale provvedimento di occupazione d'urgenza, senza che possa assumere rilievo il ruolo predominante che in genere viene assegnato alle specifiche funzioni delegate in materia al sindaco.

La Legge n. 142/1990 ha segnato un processo di evoluzione normativa nel senso della sempre più accentuata autonomia dei vertici amministrativi, nella loro azione, dai preposti organi politici, processo che ha trovato compiutezza nel vigente D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, il cui art. 7 ha previsto l'istituzione di un apposito "ufficio espropriazioni" con l'esplicita attribuzione al... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...di esso della competenza ad emettere il decreto di esproprio.

Nell'ambito del procedimento complesso quale l'espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche, sussiste una interazione, ai fini del raggiungimento del fine voluto dalla legge, tra la componente politica e quella burocratica. In particolare nel sistema, applicabile ratione temporis, di cui al R.D. n. 297/1911 e L. n. 142/1990, se sul sindaco incombono poteri di direttiva, rientra nei compiti dei tecnici comunali la predisposizione di tutti gli atti del procedimento preordinati all'emanazione del provvedimento finale.

Nel sistema normativo di cui all'art. 51 della L. n. 142/1990 ed art. 6, comma 3, della L. n. 127/1997, solo con l'attribuzione ai dirigenti del potere di impegnare ed ordinare le spese e di adottare atti che impegnano l'Amministrazione verso l'esterno, diventa concretamente operante la separazione tra le funzioni di indirizzo e di controllo spettanti agli organi elettivi e le funzioni di gestione amministrativa, spettanti ai dirigenti o ai preposti ai servizi. Prima di tale momento deve ritenersi sussistente la responsabilità del sindaco, per il danno subito dall'ente in conseguenza della omessa conclusione nei termini della procedura espropriativa.
[Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...Nel caso di danno erariale per risarcimento del danno conseguente ad annullamento di provvedimento di approvazione di un progetto di opera pubblica mancante della indicazione dei termini di cui all'art. 13 della l. n. 2359/1865 non è configurabile la colpa grave degli amministratori che lo hanno votato, rappresentando lo stesso atto finale di un procedimento in cui la valutazione della legittimità spettava in primis agli organi tecnici ed amministrativi oltre che al segretario comunale che ha prestato assistenza alla Giunta in sede di votazione.

La colpa grave nella responsabilità amministrativa va individuata in relazione ai poteri e alle funzioni attribuite. Al riguardo nel caso di danno prodotto all'Ente causa la illegittima occupazione di terreni di proprietà privata, ferma la responsabilità del Sindaco che in qualità di Capo della civica amministrazione, ha la maggior responsabilità nella produzione del danno erariale, conserva una parte di responsabilità anche chi che era preposto al settore dell'amministrazione interessato alla vicenda.

Risponde il sindaco e non il tecnico.

In caso di condotta omissiva, risponde oltre al Sindaco anche il dipendente preposto all'uffici... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e.

La presenza di corresponsabilità degli organi di governo, non esime da responsabilità il responsabile dell'ufficio tecnico.

Incorrono in responsabilità amministrativo-contabile non i funzionari ma i sindaci che, nello svolgimento delle loro funzioni, hanno omesso operazioni di gestione nelle procedure espropriative che si siano rivelate e risolte successivamente in un danno patrimoniale per l'Ente amministrato.

L'attuazione del principio di separazione politica-amministrazione di cui alla L.142/1990 ,presuppone un'attuazione con apposite norme statutarie e regolamentari, che attribuiscano reale autonomia decisionale e di spesa ai funzionari dirigenti dei servizi.

Se ai sindaci ed agli assessori competeva vigilare sulle procedure in corso (in caso di inerzie burocratiche, sollecitando gli uffici tecnici a provvedere alle attività istruttorie di rito) e provvedere a mettere a disposizione le somme per le procedure stesse, era altresì obbligo degli uffici comunali provvedere a tutte le attività preparatorie del caso (segnalazione dei problemi agli organi politici, determinazione delle indennità etc.).

In caso di danno erariale derivante da un procediment... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... fallito, non sussiste la cd. esimente politica a favore del sindaco o dell'assessore, e questo anche dopo la separazione del potere politico da quello gestionale, in ossequio alle funzioni di vigilanza proprie dell'apparato politico.

Delle procedure espropriative fallite prima della legge 142/1990 rispondono i sindaci, e non gli assessori né gli uffici tecnici.

Prima della legge 241/90 la responsabilità delle procedure espropriative era del Sindaco e non della struttura burocratica.

Anche quando la principale responsabilità è addebitabile al sindaco, non vanno esenti i funzionari, in virtù dello spirito di fattiva collaborazione che deve permeare l'azione dei pubblici dipendenti, tutti cooperanti alla stessa istituzionale finalità.



 
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