Prima lettura dell’art. 10-bis L. 241/1990

Tra le numerose modifiche apportate alla legge sul procedimento amministrativo nel febbraio 2005 ha presto destato un certo stupore l’art. 10-bis, introdotto dall’art. 6 della legge di riforma e rubricato «comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza» .
L’attenzione dei primi commentatori è stata attratta anzitutto - ma non solo - dal peculiare contenuto della norma: essa descrive infatti un subprocedimento complesso , che prende l’avvio dalla comunicazione a cui fa riferimento la rubrica, si snoda attraverso delle osservazioni dei privati e si riversa nell’atto conclusivo del procedimento. Così tratteggiato, l’istituto si presenta del tutto privo di gestazione dottrinale: tale considerazione, ad ogni modo, non basta per affermare che la norma «non ha precedenti nel sistema del procedimento amministrativo italiano» , come sovente si legge in dottrina . Il legislat... _OMISSIS_ ...ma, piuttosto, sembra aver generalizzato una fattispecie che da un lato era già nota alle più recenti normative regionali in materia di illeciti edilizi e d’altro lato sembrava suggerita dai traguardi raggiunti dalla giurisprudenza amministrativa in tema di Autorità indipendenti .
Parimenti degne di nota sono le scelte sistematiche operate dalla riforma, essendosi correttamente osservato che l’art. 10-bis costituisce l’unica disposizione del capo III limitata ai soli procedimenti ad istanza di parte . In effetti, l’esigenza di partecipazione al procedimento amministrativo - come recita l’intitolazione del capo in parola - sembra caratterizzare tutti i tipi di procedimento: per molti versi, anzi, è maggiormente sentita nei procedimenti iniziati d’ufficio , di modo che la strana limitazione dell’art. 10-bis ai soli procedimenti ad istanza di parte ha destato non poche perplessità .
Varie riserve sono state poi avanza... _OMISSIS_ ... vista strutturale. Da un lato è senz’altro discutibile la scelta - comune ad altri interventi della novella - di concentrare più norme in un unico comma, obbligando l’interprete al disagevole riferimento a periodi : non essendo numerati né graficamente visibili, infatti, i periodi possono dar luogo a malintesi, come infatti è presto accaduto . D’altra parte, il legislatore ha adottato una rubrica piuttosto pedissequa: a ciò ha fatto fronte la dottrina, che ha immediatamente ribattezzato l’istituto con dizioni più sintetiche come «preavviso di rigetto» o, più di rado, «preavviso di diniego» . Si tratta di espressioni che non brillano per precisione ma, se fossero state dotate di suggello legislativo, avrebbero contribuito non meno della divisione in commi ad agevolare i primi interpreti di una norma che è tutt’altro che di facile lettura.


2. I lavori preparatori: genesi dell’art. 10-... _OMISSIS_ ...LF|
Analogamente al c.d. Progetto Cerulli Irelli , che per molti versi aprì la via alla l. 15/2005 , il disegno di legge approvato dal Senato della Repubblica il 10 aprile 2003 non mostrava affatto l’intenzione di introdurre nel procedimento amministrativo un istituto analogo a quello oggi disciplinato dall’art. 10-bis . Superato il vaglio del Senato, il testo del progetto di legge fu trasmesso alla Camera dei Deputati e da questa rimesso alla Commissione per gli Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni, laddove per la prima volta si affacciò l’intenzione di introdurre, dopo l’art. 10 della l. 241/1990, il dovere di comunicare i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza .
Il neonato art. 10-bis, nel testo approvato dalla Camera in data 14 gennaio 2003 , era già quasi compiuto: rispetto alla formulazione oggi vigente mancava solo la seconda parte del quinto periodo, che esclude l&rsquo... _OMISSIS_ ...elle disposizioni precedenti «ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali» . Tale inciso venne introdotto durante la seconda discussione in Senato , «in accoglimento di istanze rappresentate da enti previdenziali ed assistenziali» , con il dichiarato intento di non appesantire l’attività di questi soggetti, tipicamente obbligati a far fronte ad un enorme numero di istanze dei cittadini . Così modificato, l’art. 10-bis incontrò il favore del secondo ramo del Parlamento: l’intero articolato normativo di cui alla l. 15/2005 venne definitivamente approvato dalla Camera il 26 gennaio, promulgato l’11 febbraio e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 21 febbraio, per entrare in vigore il quindicesimo giorno successivo , cioè l’8 marzo del 2005 .