Le poste indennitarie per l'occupazione illegittima: pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale

La soluzione del valore venale si pone in linea di continuità con la consolidata tradizione giurisprudenziale, ma con un’importante eccezione. Nel vigore del regime dell’espropriazione sostanziale, infatti, due degli episodici interventi legislativi che avevano implicitamente avallato l’istituto pretorio erano stati finalizzati a quantificare alcuni risarcimenti del danno in misura notevolmente inferiore al valore venale, segnatamente con riguardo alle occupazioni che risultavano già perfezionate al momento di entrata in vigore dell’in... _OMISSIS_ ...quo;indennità da legittima espropriazione per pubblica utilità, il quale era stato novellato proprio nel 1992, segnatamente con applicazione del criterio della semisomma fra valore venale e reddito dominicale, e con ulteriore abbattimento del 40% in caso di mancata accettazione della cessione bonaria. Questa opzione legislativa, però, era stata rapidamente censurata dalla Corte costituzionale. Con la l. 662/1996, allora, la precedente equiparazione totale all’indennità di esproprio era stata sostituita da una parificazione incrementata del 10% e riferita alle sole occupazioni anteriori al 30.09.1996 : diversamente dalla precedente, questa scelta veniva inizialmente ritenuta costituzionalmente legittima ed infatti confluiva nel testo unico, dal quale la Corte costituzionale la e... _OMISSIS_ ...rizzazione dell’occupazione illegittima ha sempre richiesto in prima battuta la corresponsione del valore venale del bene occupato, con la sola eccezione dei rapporti giuridici anteriori al 1996 ed esauriti entro il 2007 (perché se ancora sub iudice in quell’anno, essi beneficiano della sentenza costituzionale n. 349/2007, che ha efficacia retroattiva ed erga omnes, con il solo limite, appunto, dei rapporti esauriti ). È dunque sulla scia di una tradizione decisamente consolidata che il comma 3 dell’art. 42bis dispone che l’acquisizione coattiva sanante comporti anzitutto l’erogazione del valore venale del fondo ; ed anzi, alla luce dell’art. 42 Cost., nonché dell’insegnamento della Corte costituzionale, è verosimile ritenere che tale corresponsion... _OMISSIS_ ...icazione del valore venale e la clausola di sussidiarietà


Sul valore venale rilevante per l’indennizzo rimane da osservare che la nuova norma eredita quasi letteralmente il comma 6, lett. a), del previgente art. 43, ivi inclusa la clausola di sussidiarietà rispetto ad altre disposizioni di legge.


Tale clausola è valorizzata da una parte della dottrina per far rientrare nell’indennizzo ex art. 42bis anche ciò che formalmente non vi figura, a cominciare dal deprezzamento della proprietà residua. Si tratta in effetti di un’iniziativa encomiabile, perché delle poste ulteriori ci devono necessariamente essere, ma forse tecnicamente non ineccepibile: per far rientrare con questa clausola singole poste indennitarie, infatti, occorre... _OMISSIS_ ...d anzi quando si vuol riferire alle occupazioni illegittime seguita ad utilizzare una terminologia risarcitoria, che è ormai del tutto obsoleta.


Si possono dunque recuperare le impressioni dei primi commenti all’art. 43, per i quali il legislatore aveva voluto riservarsi di adottare leggi ispirate da eccezionali esigenze di finanza pubblica. Sennonché, è chiaro che anche le leggi di questo tipo, a rigore, sono tenute a rispettare i principi dettati dalla Consulta. Se è così, allora, questa clausola appare oggi del tutto anacronistica, perché un qualsiasi abbattimento dell’indennizzo, anche se eccezionale, mostrerebbe ben più di un profilo di dubbia costituzionalità. E questo senza neppure considerare che, da un punto di vista tecnico, un’even... _OMISSIS_ ...ltre che equivoco, appare oggi del tutto superfluo.


Il caso particolare dell’asservimento coattivo


In alternativa all’acquisizione coattiva del diritto di proprietà, l’art. 42bis (riprendendo e fondendo due diverse norme dell’art. 43 ) consente l’acquisizione coattiva del diritto di servitù.


Come evidenziato dal Consiglio di Stato, le principali differenze fra asservimento coattivo sanante e normale acquisizione coattiva sanante attengono ai relativi presupposti ed esulano pertanto dalla nostra analisi.


Non mancano, tuttavia, alcune differenze rilevanti in fase di liquidazione dell’indennizzo, a cominciare dalla posta principale qui in esame. Tali differenze dipen... _OMISSIS_ ...niale non corrisponde all’intero valore venale del fondo, bensì alla sua diminuzione, cioè al deprezzamento del bene.


Si noti peraltro che la giurisprudenza tendeva già in passato a subordinare il ristoro del privato ad un deprezzamento effettivo del suo fondo, escludendo qualunque risarcimento in caso di deprezzamento inconsistente. E ciò è stato confermato anche nel vigore dell’art. 42bis, anche a mente della disciplina dell’asservimento coattivo legittimo.



Il pregiudizio non patrimoniale


La somma di denaro da corrispondere al privato, in aggiunta al controvalore del fondo (corrisposto a titolo di indennizzo per il pregiudizio patrimoniale) comprende numerosi altri elementi, a cominciar... _OMISSIS_ ...sura del dieci per cento del valore venale del bene».


Questa previsione ha l’evidente significato pratico di elevare l’indennizzo ex art. 42bis al di sopra dell’indennità dovuta per l’espropriazione legittima. Si tratta di una scelta matura e responsabile, segnatamente perché tiene conto della lunga esperienza giuridica italiana in tema di occupazioni illegittime, che ha mostrato fasi alterne nel rapporto tra indennità e risarcimento del danno.


Nel regime dell’espropriazione sostanziale, invero, il risarcimento del danno era nettamente superiore all’indennità, che era uscita variamente abbattuta dai complessi interventi degli anni ’70 e ’90 : ciò valeva, all’esito del cammino, sia in ... _OMISSIS_ ...solo 10% ). Ma in ogni caso, come si diceva, il risarcimento era superiore rispetto all’indennità di esproprio. E questo sistema differenziato veniva recepito dal testo unico, il quale, all’art. 43, tornava a parlare di valore venale, ferma restando però la sola maggiorazione del 10% per le occupazioni antecedenti al 1996.


Con riguardo alle espropriazioni legittime, tuttavia, nel 2007 la Consulta accoglieva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 37 d.P.R. 327/2001 e il legislatore, nel prenderne repentinamente atto, quantificava anche l’indennità di esproprio per le aree edificabili in misura pari al valore venale. Si tratta di una tappa fondamentale del nostro cammino, perché si ripresentava quella parificazione «abnorme... _OMISSIS_ ... art. 42bis, poi, tale parificazione si aggravava con la sostanziale estensione del criterio del valore venale anche alle aree non edificabili : di conseguenza, se il legislatore del 2011 avesse ripreso la scelta tecnica dell’art. 43 e commisurato il nuovo indennizzo al valore venale del bene, per l’amministrazione sarebbe risultato davvero economicamente indifferente procedere all’espropriazione legittima o occupare il bene e poi acquisirlo coattivamente, con grave lesione di un ampio spettro di principi costituzionali e di regole di buonsenso.


Merita dunque condivisione la scelta di introdurre una maggiorazione rispetto al valore venale, tempestivamente preannunciata dai primi commentatori della sentenza n. 293/2010 (che l’avevano giustamen... _OMISSIS_ ...i legittimità costituzionale della nuova norma. E tale finalità è chiaramente confermata dal suo ammontare percentuale, il quale, salvo due eccezioni, coincide esattamente con quella che aveva permesso alla riforma del 1996 di sfuggire all’incostituzionalità che aveva travolto quella del 1995: la scelta della stessa percentuale, in altre parole, potrebbe esser sembrata una sufficiente garanzia di costituzionalità.


Se questo era l’obiettivo, del resto, esso è stato perfettamente centrato, perché la Corte costituzionale, per respingere il dubbio di “maggior convenienza” dell’acquisizione coattiva sanante rispetto all’espropriazione legittima (effettivamente prospettato dalle Sezioni Unite e concretamente riscontrato in alcuni casi p... _OMISSIS_ ...RLF|
Chiarita la funzione pratica della maggiorazione del 10%, giova interrogarsi a questo punto sulla decisione di qualificare tale maggiorazione percentuale in termini di liquidazione forfettaria del pregiudizio non patrimoniale sofferto dal privato, ritenuta «cosa del tutto inusitata» e dunque «vera novità» dai primi commentatori della norma.


A riguardo è opportuno rammentare ancora una volta che l’uso del termine “indennizzo”, impiegato dall’art. 42bis sia per il valore venale del bene che per la sua maggiorazione percentuale, sottende la qualificazione della condotta acquisitiva in termini di atto lecito.


Ebbene, trattandosi di indennizzo riconosciuto ex lege per un atto lecito, ... _OMISSIS_ ...rsi a prescrivere un indennizzo pari al 110% del valore venale (come del resto si trova scritto in una massima tralatizia del TAR di Reggio Calabria ), senza giustificare in alcun modo la maggiorazione del 10% rispetto all’indennità di esproprio.


Anzi: l’espressa indicazione della causa di questa maggiorazione è stata oggettivamente rischiosa, perché (com’era prevedibile) ha indotto una parte della giurisprudenza a subordinarla all’effettiva sussistenza e dimostrazione di un pregiudizio non patrimoniale, rendendo sul punto estremamente utile il successivo chiarimento espresso dalla Corte costituzionale.
Ma perché esporre la norma a questo rischio? Perché il legislatore ha sentito il bisogno di indicare la ragione “tecnica” d... _OMISSIS_ ... al centro di profondissima rivisitazione giurisprudenziale, che porta con sé violenti contraccolpi e gravi incertezze. Sulla scorta delle celeberrime “sentenze gemelle” del 2003 e delle ancor più note “sentenze di San Martino” di cinque anni più tardi, si può ricordare che l’art. 2059 c.c. ammette il risarcimento del danno non patrimoniale nei soli casi determinati dalla legge, ma che la lettura costituzionalmente orientata della norma impone di ritenere sufficiente che esso sia «prodotto dalla lesione di diritti inviolabili della persona riconosciuti dalla Costituzione». In base a questi principi la giurisprudenza amministrativa dell’interregno, sulla scorta della Corte EDU, era già giunta ad ammettere la risarcibilità «di tutti i da... _OMISSIS_ ...ossono essere ben lungi dall’esaurirsi nel pregiudizio patrimoniale. Si pensi ad esempio al proprietario che, in conseguenza dell’illecito commesso dalla p.a., venga a perdere (temporaneamente o definitivamente) la propria dimora: abitare in un ambiente confortevole, infatti, è imprescindibile condizione di dignità della persona umana, e poiché la dignità è senz’altro un valore costituzionalmente tutelato, il risarcimento del danno non patrimoniale sofferto dalla vittima dell’occupazione illegittima appare davvero a portata di mano. E tali sono infatti le conclusioni raggiunte dalla giustizia amministrativa in quei contesti normativi che contemplano l’acquisizione coattiva sanante senza prevedere alcunché a titolo di danno non patrimoniale, come accade in part... _OMISSIS_ ...o [...] non patrimoniale»: il legislatore sembra aver voluto cercato di impedire che le amministrazioni, dopo l’acquisizione coattiva, possano essere condannate a risarcire il danno non patrimoniale sofferto dal privato e non soddisfatto nel provvedimento acquisitivo, il quale, pur essendo difficile da dimostrare, potrebbe anche raggiungere un ammontare ben superiore rispetto al 10% quantificato di regola dalla norma in esame. Sebbene a titolo indennitario e non propriamente risarcitorio, invero, oggi si deve ritenere che tali sofferenze, in seguito all’acquisizione coattiva sanante, siano già state considerate nell’indennizzo, con ciò rendendo inammissibili ulteriori pretese a questo titolo, che costituirebbero irragionevoli duplicazioni. E infatti la giurispruden... _OMISSIS_ ...remento del 10 per cento dell’indennizzo di cui all’art. 42bis del T.U. 327 del 2001».


Quanto detto trova peraltro conferma nelle incertezze giurisprudenziali in merito alla risarcibilità dei pregiudizi non patrimoniali sofferti nell’ambito delle fattispecie antecedenti all’art. 42bis e soggette (per ragioni processuali) alla pregressa disciplina dell’espropriazione sostanziale: la risarcibilità del danno non patrimoniale, in questi contesti, è stata inizialmente ammessa, anche con estensione della quantificazione forfetaria, ma è stata successivamente negata, fra l’altro con un revirement deciso e consapevole del Consiglio di Stato. È dunque dimostrato che i pregiudizi patrimoniali danno luogo a difficoltà giurisprudenziali ... _OMISSIS_ ...
Se ciò è vero, peraltro, è appena il caso di osservare che, nell’ambito della distinzione fra indennizzi e risarcimenti (che ormai ha valore solo all’infuori del 42bis ), la maggiorazione del 10% avrebbe meritato di confluire fra le componenti di quest’ultimo tipo. Curiosamente, invece, il legislatore riserva la connotazione risarcitoria al solo ristoro del pregiudizio da occupazione illegittima, quando invece un’attenta analisi della norma rivela che non è quella la sola componente che si presta ad una qualificazione in termini risarcitori. Il risultato è che una parte della giurisprudenza tende a negare che la liquidazione forfetaria possa avere applicazione al di fuori dell’art. 42bis, in tal modo riaprendo però la strada a quelle incertezze giuri... _OMISSIS_ ...rudenziali, a ben vedere, non esaurisce la ratio legis della qualificazione della nostra maggiorazione in termini di ristoro del pregiudizio non patrimoniale, la quale, in effetti, può trovare un ulteriore fondamento (e forse il fondamento principale) sul piano del diritto internazionale.


Come più volte sottolineato, infatti, il problema che l’art. 42bis cerca di risolvere non è limitato ai soli diritti “interni” tutelati dai giudici nazionali, ma riguarda anche i diritti derivanti dalla Convenzione EDU, le cui violazioni espongono l’Italia a responsabilità dinnanzi alla Corte di Strasburgo. Pertanto non è inverosimile che il nostro legislatore, oltre a porre un freno ad eventuali riconoscimenti esorbitanti dinnanzi ai giudici nazionali, abbia... _OMISSIS_ ...non solo la volontà di proteggere le amministrazioni da risarcimenti non patrimoniali di ammontare superiore, bensì soprattutto il tentativo di salvare la stessa Repubblica Italiana dalle condanne che la Corte EDU potrebbe infliggere se ritenesse che il pregiudizio non patri...