Brevi riflessioni sull'art.37 bis disegno di legge finanziaria 2008

Con una proposta di emendamento al disegno di legge finanziaria 2008, art. 37 bis, il Governo interviene in materia di indennità di espropriazione, riformulando i primi due commi dell’art. 37 TU; intervento quanto mai opportuno dopo le recenti sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e 349.

Per le aree edificabili è introdotto il criterio del valore venale; tale scelta attua, almeno nell’intenzione dell’emendamento proposto, i principi del “ragionevole legame” richiesto dalla Corte Europea e del “serio ristoro” richiesto dalla Corte Costituzionale, principi che escludono che un’indennità possa essere svincolata dal necessario parametro di riferimento costituito, appunto, dal valore venale del bene.

Nel frattem... _OMISSIS_ ...rsquo;indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato. S’impone al riguardo un contemperamento tra gli opposti interessi, quello privato alla conservazione del diritto di proprietà e quello pubblico per cui « livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse, potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere il freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata ».

Tale indicazione della Corte è stata tradotta, nel proposto emendamento, con la previsione ... _OMISSIS_ ...tizzare, almeno ad un primo approccio esegetico, susciterà forti dubbi in sede applicativa, non essendo certo chiaro quali tipologie di interventi siano riconducibili a tale categoria.

Non immune da perplessità è il 2 comma dell’art. 37 TU che verrebbe così riformulato: « nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando questo non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del dieci per cento ».

In buona sostanza, la P.A. si troverebbe, nelle ipotesi contemplate dalla norma, a dover corrispondere un im... _OMISSIS_ ...giuntiva spettante al conduttore ex art. 17 l. n. 865/71 ed alla maggiorazione del 50% di cui all’art. 12 della medesima norma spettante al proprietario nel caso di cessione volontaria, aveva affermato che il valore venale rappresenta il limite massimo dell’indennità riconoscibile.

Con specifico riferimento alla maggiorazione del 50% previsto per il proprietario osservava la Corte:

« D’altra parte, in un sistema, nel quale l’indennizzo è commisurato a valori medi e astratti, avulsi dalla consistenza e dall’attitudine concreta del bene, la maggiorazione per la cessione volontaria da parte del proprietario ha una sua peculiare funzione nel senso che la spinta della valutazione verso valori più vicini a quelli reali contribui... _OMISSIS_ ...gge n. 2359/1865 la cui applicazione conseguiva alla dichiarata incostituzionalità, con la sentenza n. 5/1980, dell’art. 16 L. n. 865/71 relativamente alle aree edificabili, « ...siffatta giustificazione perde gran parte del suo contenuto.

Né è ipotizzabile una maggiorazione che conduca l’indennizzo al di là del valore venale, nel caso di cessione volontaria, non soltanto perché lo impedisce l’art. 42, terzo comma, Cost., ma anche perché viene a mancare un interesse del proprietario, costituzionalmente rilevante. Il proprietario non può, infatti, pretendere dall’espropriante (normalmente, una pubblica amministrazione, che deve valutare adeguatamente anche gli aspetti economici e finanziari dell’operazione: Corte cost. 3 marzo 1988, n. 26... _OMISSIS_ ...omma 2 TU, si discosta da tale impostazione.

Non pare, a parere di chi scrive, che la questione possa essere risolta mediante restrizione dell’ambito di applicazione del nuovo criterio, ritenendo cioè applicabile la maggiorazione del 10% alle sole ipotesi in cui l’espropriazione è disposta per attuare interventi di riforma economica sociale, in quanto solo in questi casi l’indennità maggiorata non superebbe il limite del 100% del valore venale, ma si assesterebbe nella misura dell’85% (75% + 10%).

In primo luogo va osservato che la previsione “premiale” è contenuta nel comma 2 dell’art. 37 TU, così come riformulato dall’emendamento, ben distinto dal comma 1; il comma 2 prevede che l’indennità è aume... _OMISSIS_ ...to disposto dai successivi punti dell’art. 37 bis comma 1, dettati da esigenze di coordinamento con diverse disposizioni del testo unico espropri. Il riferimento va in particolare all’art. 45.2 lett. a) TU che verrebbe dal comma 1 lett. b) art. 37 bis dell’emendamento, riformulato nei seguenti termini:

« 2. Il corrispettivo dell’atto di cessione:

a. se riguarda un’area edificabile, è calcolato ai sensi dell’articolo 37, con l’aumento del dieci per cento di cui (e non nei casi di cui o limitatamente ai casi di cui ) al comma 2 ».

Il riferimento è quindi in generale alle aree edificabili, senza alcuna limitazione a categorie o tipologie di interventi, come a tutte le aree edificabili era riferi... _OMISSIS_ ... o comunque più articolata avrebbe dovuto essere la riformulazione dell’art. 45.2 lett. a) TU.

Analoga considerazione per le modifiche apportate all’art. 20.14 TU dal comma 1 lett. c) art. 37 bis dell’emendamento; la nuova formulazione rinvia alle maggiorazioni di cui all’art. 45 TU, il cui testo modificato, come visto, prescrive maggiorazioni del 10% con riferimento alla indennità riguardante (tutte) le aree edificabili.

Sembra pertanto doversi concludere che il meccanismo premiale operi per le espropriazioni se riferite ad aree edificabili senza alcuna distinzione; se ciò comporti dubbi di legittimità o di contrasto con i principi di contabilità pubblica è altra storia.

Ulteriore disposizione sul quale l’emenda... _OMISSIS_ ...cabile per scopi di pubblica utilità, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene ».

Con la sentenza n. 349 la Corte Costituzionale è intervenuta sull’art. 5 bis comma 7 bis L. 359/1992 che, come noto, era stato introdotto dal legislatore a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 369/1996; quest’ultima, dopo avere demolito il criterio risarcimento del danno = indennità, introdotto dall’art. 5 bis - comma 6 della legge 8 agosto 1992 n. 359, come sostituito dall’art. 1, comma 65 della legge 28 dicembre 1995 n. 549, giustificava un possibile limite al principio dell’integralità della riparazione del da... _OMISSIS_ ...quo;illegittima occupazione di terreno privato, con l’art. 3, comma 65 L. 23 dicembre 1996 n. 662 aggiungeva all’art. 5 bis della legge n. 359/92, il comma 7 bis in base al quale:

« In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40%. In tal caso l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento »

Come detto, la sentenza n. 349/2007 ha dichiarato l’illegittimità di tale disposizione in quanto:

« .., essendosi consolidata l’affermazione della ill... _OMISSIS_ ... in contrasto, insanabile in via interpretativa, con l’art. 1 del Protocollo addizionale, nell’interpretazione datane dalla Corte europea; e per ciò stesso viola l’art. 117, primo comma, della Costituzione ».

L’art. 55 TU non è viceversa oggetto di intervento da parte della Corte Costituzionale (al riguardo si segnala la recente sentenza Cds 5830/2007 per la quale il contenuto precettivo dell’art. 55 del testo unico DPR 327/2001 deve ritenersi venuto meno con la sentenza della Corte Costituzionale n. 349 del 2007).

Il mancato intervento della Corte Costituzionale, è stato sottolineato nei primi commenti all’emendamento al disegno di legge finanziaria 2008 pubblicati su questa rivista, potrebbe trovare giustificazione ... _OMISSIS_ ...e intervento.

Viceversa il legislatore ritiene necessario intervenire.

Si impone al riguardo un rinvio al disposto dell’art. 55 TU. Quest’ultimo, nell’attuale formulazione, richiama, ai fini del risarcimento del danno, l’art. 37 comma 1, con esclusione della riduzione del quaranta per cento e con l’incremento dell’importo nella misura del dieci per cento. Il riferimento è chiaramente alla formulazione dell’art. 37 comma 1, antecedente alla sentenza della Corte Costituzionale 348/2007.

Per effetto di tale rinvio, il legislatore imponeva un quantum risarcitorio superiore all’indennità, essendo questa, nella previsione del testo unico, pari alla metà del valore bene con la decurtazione del 40% in caso... _OMISSIS_ ... 1 e 2; la nuova formulazione dell’art. 37 comma 1 TU, di cui alla proposta di emendamento al disegno di legge finanziaria 2008, comporta la sostituzione del valore dimidiato con il valore venale.

Il rinvio operato dall’art. 55 al primo comma dell’art. 37 TU, nella nuova formulazione, potrebbe così alterare il meccanismo di calcolo del risarcimento del danno originariamente previsto e la ratio ad esso sottesa, riferito alle ipotesi di occupazioni senza titolo anteriori al 30 settembre 1996 e ciò per effetto dell’incremento del 10% previsto dallo stesso art. 55 TU, che andrebbe (o quanto meno il dubbio interpretativo è più che fondato) ad incrementare non più un valore dimidiato, bensì un valore venale.

In buona sostan... _OMISSIS_ ... doveva essere rivisitato.

L’intervento sull’art.55 TU sembra pertanto essere conseguenza della volontà di riformulare il criterio di calcolo del risarcimento, una volta venuto meno il presupposto per il funzionamento del sistema dettato dal legislatore del Testo unico, fondato su un indennizzo (base di calcolo) pari alla metà del valore di venale.

Nel contempo si rileva che diverse sono le problematiche che la nuova formulazione della norma determina tra cui, come segnalato dai primi commenti, l’incidenza sull’art. 43 TU e sul tema della sua retroattività che, come noto, è oggetto di contrasto tra la Suprema Corte di Cassazione ed il Consiglio di Stato.

In verità non pare che dalla nuova formulazione possano trarsi conse... _OMISSIS_ ... TU, “necessitata” semmai, come visto, dalla demolizione del criterio indennitario dettato dal legislatore del testo unico e dallo stesso input della Corte Costituzionale « ....alla luce delle conferenti norme costituzionali, principalmente dell’art. 42, non si può fare a meno di concludere che il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conservare l’opera pubblica realizzata, senza che almeno il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, sia integralmente risarcito » (così sent. 349/2007).

Ciò non toglie che altre conseguenze, probabilmente no... _OMISSIS_ ...squo;emendamento.

Un’ulteriore considerazione si impone. La nuova formulazione dell’art. 55 TU, come detto, sembra essere diretta ad evitare che il meccanismo del risarcimento del danno porti ad una quantificazione dello stesso in misura superiore al valore venale, peraltro solo per le occupazioni sine titulo ante 30 settembre 1996. Se l’interpretazione prospettata è corretta, suscita quanto meno una qualche perplessità che tale preoccupazione accompagni il legislatore in sede di quantificazione del risarcimento del danno (che, non va dimenticato, è situazione patologica) e non anche con riferimento all’indennità (che è conseguenza di un procedimento fisiologico), per la quale la maggiorazione del 10% rispetto al valore venale è, anche se limitatament... _OMISSIS_ ...ri al valore venale del bene, viceversa con la sentenza 349/2007 ha affermato che il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, deve essere integralmente risarcito.

Infine una breve riflessione in ordine al regime transitorio proposto dall’art. 37 bis comma 2 dell’emendamento; le nuove disposizioni si applicano « a tutti i procedimenti in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata o sia comunque divenuta irrevocabile ».

La disposizione va chiaramente a confortare la tesi di chi, già in sede di commento alla sentenza n. 348/2007, aveva autorevolmente prospettato tale conclusione, individuando in particolare nell’accettazione irrevocabile d... _OMISSIS_ ...so dalla pronuncia di incostituzionalità. Secondo tale impostazione non assume invece rilevanza l’emanazione del provvedimento conclusivo (atto di cessione o decreto di esproprio), dovendosi ritenere il rapporto già “esaurito” con l’accettazione o condivisione dell’indennità.

Certo che a voler considerare la natura pubblicistica del contratto di cessione, più volte affermata in sede giurisprudenziale, la caducazione degli effetti dell’accordo nel caso di mancata conclusione del procedimento mediante l’emanazione del provvedimento ablatorio, la determinazione dell’indennità da effettuarsi con riferimento alla vicenda ablatoria, l’affermata natura del decreto di esproprio quale condizione dell’azione in quanto fonte del credito indennitario, la sostituzione automatica del criterio legale indennitario al diverso criterio prescelto dalle parti……, qualche dubbio resta.