L'articolo 5 bis del DL 333/1992 e l'illegittimità del calcolo del risarcimento del danno

Contrasti giurisprudenziali sulle decisioni della Corte europea Dopo le decisioni della Corte Europea del 2000 le decisioni della Corte di Cassazione non sembrano riflettere una modificazione dell’orientamento tradizionale che è sufficientemente consolidato.

Per la Corte, infatti, l’istituto dell’occupazione appropriativa si colloca ormai in un contesto di regole sufficientemente chiare, precise e prevedibili, ancorate a norme di legge, che hanno superato positivamente il vaglio di costituzionalità e che non contrastano con l’art. 1 del protocollo n. I addizionale alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Cass. Civ., Sez. U., 6 maggio 2003, n. 6853, in Riv. Giur. Ed., 2004, I, 554).

La Corte con sentenza n. 6853/2003 dà una risposta in un certo senso obbligata che respinge le censure mosse all’istituto dalla CEDU in rapporto alla violazione del princi... _OMISSIS_ ... e di effettività della tutela. (Musselli L. L’occupazione appropriativa non contrasta con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo: le Sezioni Unite della Cassazione e la tecnica del distinguishing, in Riv. Giur. Ed., 2004, 582).

La dottrina nota come sia inviso al sistema europeo di tutela dei diritti umani un meccanismo di ablazione del diritto di proprietà intimamente connesso ad un illecito spossessamento del suolo privato che, per di più, non mette a disposizione del proprietario espropriato un ristoro economico (Fabbrizzi G. Caso Scordino: una nuova condanna per l’occupazione appropriativa, in Urb. App., 2005, 1396).

La Corte europea ha in ogni modo ribadito successivamente la sua posizione (Corte europea Dir. Uomo, sez. IV, 17 maggio 2005, in Urb. App., 2005, 1391).

Essa ha affermato che, in assenza di un atto formale di espropriazione, è la decisione giurisdizionale definitiva che applica il prin... _OMISSIS_ ...o;occupazione acquisitiva che determina la perdita - con efficacia retroattiva - del diritto di proprietà. Si produce così un risultato imprevedibile ed arbitrario in quanto l’amministrazione può occupare il suolo e trasformarlo irreversibilmente senza che un atto formale di trasferimento della proprietà sia adottato e senza mettere a disposizione del proprietario un’indennità.

L’elemento, invece, che determina la sicurezza giuridica in ordine alla perdita del diritto dominicale è costituito dalla decisione definitiva che accerta l’illegalità dell’occupazione ed applica il principio dell’occupazione indiretta con efficacia retroattiva. Esso stabilisce la perdita del diritto di proprietà dalla data in cui si è verificata l’irreversibile trasformazione del suolo; da tale provvedimento scatta anche la decorrenza del termine di prescrizione quinquennale per l’azione risarcitoria.

La Corte eu... _OMISSIS_ ...che l’applicazione dei criteri ridotti di risarcimento del danno, introdotti dalla l. 662/1996, ha come effetto quello di privare i ricorrenti di una riparazione integrale del pregiudizio subito.

La dottrina ha verificato l’incidenza della decisione sul t.u. espr. Essa nota il contrasto della decisione coll’art. 55, t.u. espr., che prevede, per i giudizi pendenti alla data del 1 gennaio 1997, l’applicazione del vecchio criterio previsto dall’art. 5 bis, l. 359/1992.

Esso stabilisce un indennizzo definito in via convenzionale che contrasta col principio sancito dalla Corte europea del ristoro integrale del pregiudizio subito.

La dottrina rileva anche il contrasto dell’art. 43 del t.u. espr. con quanto affermato al paragrafo 90 della sentenza citata. In detto paragrafo si precisa, infatti, la possibilità di ordinare la restituzione del bene occupato illegalmente.

L’acquisi... _OMISSIS_ ...invece al giudice amministrativo di escludere la restituzione del suolo occupato senza limiti di tempo anche in assenza del procedimento della dichiarazione di pubblica utilità e ciò è in pieno contrasto col principio di legalità sancito dall’art. 1, prot. 1, della CEDU (Fabbrizzi G. op. cit., 2005, 1400).

La questione di legittimità costituzionale della l. 662/1996 La dottrina ha sollevato dei dubbi sulla costituzionalità anche di questo tipo di reintegrazione del danno, ipotizzando che la somma offerta al danneggiato non rappresenti un serio ristoro per il proprietario oggetto dell’appropriazione.

La giurisprudenza si è divisa sull’interpretazione.

Alcune sentenze hanno dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 65, della l. 662/1996, in quanto non vi è alcuna norma costituzionale che assicuri un risarcimento integrale; quindi non sono censurabil... _OMISSIS_ ...determinazione del risarcimento proposti dal legislatore ordinario che prevedono la estensione dei criteri di commisurazione dell’indennità di espropriazione con esclusione della riduzione del 40% operante qualora il privato non convenga la cessione volontaria e con aumento del 10% dell’importo del risarcimento alle ipotesi di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità intervenute anteriormente al 30 settembre 1996 (Cass., sez. I, 9 maggio 1997, n. 4066, Guida Dir., 1997, n. 24, 47).

Altre hanno rimesso la questione alla Corte costituzionale.

Il sistema costruito dalla normativa non può, infatti, risarcire integralmente il danno subito in caso di occupazione appropriativa proprio per i principi affermati dalla stessa Corte ravvisando un contrasto tra l’art. 5 bis, comma 7 bis, l. 359 del 1992, introdotto dall’art. 3, comma 65, l. 23 dicembre 1996, n. 662, in relazione agli artt. 3 e 42 cost. (Trib.... _OMISSIS_ ...braio 1997, in Urb. App., 1997, 1103).

La questione non è stata ritenuta ammissibile dalla Corte che non ha ravvisato elementi nuovi in ordine al proprio precedente indirizzo.

Il remittente non aveva, infatti, motivato in ordine alla scelta interpretativa, operata senza tenere in alcun conto sia il sopravvenuto indirizzo giurisprudenziale del giudice di legittimità in ordine al differente trattamento, ai fini della indennità dovuta in caso di espropriazione o di occupazione senza titolo, tra aree edificabili e suoli agricoli o non edificabili, sia le pronunce del giudice costituzionale sulla stessa norma (Corte cost. 7 maggio 2002, ord. n. 158).

La sentenza 24 ottobre 2007, n. 349 della Corte costituzionale. L’illegittimità del calcolo del risarcimento del danno La Corte costituzionale con sentenza 24 ottobre 2007, n. 349, si è posta il problema della compatibilità dell’art. 5 bis, comma 7 bis, con l’art. 1 ... _OMISSIS_ ...addizionale alla CEDU, così come interpretato dalla Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo.

La Corte ravvisa innanzi tutto la lacuna esistente prima della sostituzione dell’art. 117, primo comma, Cost., da parte dell’art. 2 della l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, per il fatto che la conformità delle leggi ordinarie alle norme di diritto internazionale convenzionale non è suscettibile di controllo totale da parte della Corte.

La conseguenza è che la violazione di obblighi internazionali derivanti da norme di natura convenzionale non contemplate dall’art. 10 e dall’art. 11 Cost. da parte di leggi interne comporta l’incostituzionalità delle medesime solo con riferimento alla violazione diretta di norme costituzionali (Corte cost. n. 223 del 1996).

Non v’è dubbio, pertanto, alla luce del quadro complessivo delle norme costituzionali e degli orientamenti della Corte cost., che il nu... _OMISSIS_ ...rsquo;art. 117, primo comma, cost., ha colmato una lacuna .

Esso, in armonia con le Costituzioni di altri Paesi europei, si collega, a prescindere dalla sua collocazione sistematica nella Carta costituzionale, al quadro dei princìpi che espressamente garantiscono a livello primario l’osservanza di determinati obblighi internazionali assunti dallo Stato.

L’art. 117, primo comma, cost. comporta, infatti, l’obbligo del legislatore ordinario di rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale incompatibile con la norma della CEDU e dunque con gli “obblighi internazionali” viola per ciò stesso tale parametro costituzionale.

Con l’art. 117, primo comma, si è realizzato, in definitiva, un rinvio mobile alla norma convenzionale di volta in volta conferente, la quale dà vita e contenuto a quegli obblighi internazionali genericamente evocati.

Ne consegue che al g... _OMISSIS_ ...petta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti in cui ciò sia permesso dai testi delle norme.

Qualora ciò non sia possibile, ovvero lo stesso giudice dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale interposta, egli deve investire la Corte della relativa questione di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, primo comma.

Gli Stati contraenti hanno istituito un sistema di tutela uniforme dei diritti fondamentali.

L’applicazione e l’interpretazione del sistema di norme sono attribuite beninteso in prima battuta ai giudici degli Stati membri cui compete il ruolo di giudici comuni della Convenzione.

La definitiva uniformità di applicazione è invece garantita dall’interpretazione centralizzata della CEDU attribuita alla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo, la cui com... _OMISSIS_ ...nde a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che le siano sottoposte nelle condizioni previste dalla medesima, ex art. 32, comma 1, della CEDU.

La Corte europea ha affermato, in riferimento alla disciplina stabilita dall’art. 5 bis, l. 359/1992, che, quando si tratta di esproprio isolato che non si situa in un contesto di riforma economica, sociale o politica e non è legato ad alcun altra circostanza particolare, non sussiste alcun obiettivo legittimo di pubblica utilità che possa giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale.

L’indennizzo deve avere un rapporto ragionevole con il valore del bene espropriato (Corte europea dir. uomo 17 maggio 2005, Scordino contro Governo Italiano).

La Corte europea, inoltre, considera che l’ingerenza dello Stato nel caso di espropriazione deve sempre avvenire rispettando il giusto equil... _OMISSIS_ ...igenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.

La liquidazione del danno per l’occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella decisa per l’indennità di espropriazione, ma in una percentuale non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la violazione del diritto di proprietà, così come è garantito dall’art. 1 della convenzione dei diritti dell’uomo (Corte europea dir. uomo 23 febbraio 2006).

La Corte europea trova un’ulteriore conferma della sua decisione nell’art. 42 cost. Detta norma esige che sia trovato il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato.

La necessaria equidistanza fra i due opposti interessi non può ritenersi soddisfatta da una disciplina che permette alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conserv... _OMISSIS_ ...ra pubblica realizzata senza che sia integralmente risarcito almeno il danno cagionato con una somma corrispondente al valore di mercato del bene.